بخش‌هایی که تا حدودی به تصرف نیروهای داعش درآمده با رنگ تیره‌تر مسخض شده‌اند
بحران داعش و ملاحظاتی درباره مدل دموکراسی عراق
۱۰ روز پس از اعلام نتایج انتخابات عراق، خبر حمله گروه افراطی داعش به شهر سامرا منتشر شد. در روزهای بعد خبر پیشروی ناگهانی داعش در شهرهای عراق و عدم مقاومت ارتش کشور بسیاری از ناظران و تحلیلگران را شگفت‌زده کرد.
درباره بحران پیش‌آمده و دلایل ناتوانی حکومت عراق در واکنش به موقع و تعلل و کوتاهی ارتش کشور در مواجهه با این گروه، از جنبه‌های مختلف بحث شده است. در میان تحلیل‌ها از عواملی مانند جنگ سوریه و ناآرامی‌های منطقه، عملکرد ضعیف و انحصارطلبانه دولت نوری مالکی، نارضایتی گروه‌های سنی در عراق، تشدید تنش‌ها میان شیعه و سنی، نقش بازیگران منطقه‌ای و بین‌المللی گفته شده؛ اما سؤالی که درباره آن کمتر صحبت شده این است که نقش ساختار و مدل دموکراسی عراق در این میان چیست؟ آیا مدل دموکراسی عراق در ناکارآمدی ساختار سیاسی و آسیب‌پذیری کشور در مواجهه با بحران نقش دارد؟ این نوشته به این سؤالات می‌پردازد.
مدل‌های مختلف دموکراسی
وقتی از مدل‌های دموکراسی سخن گفته می‌شود معمولاً سه دسته‌بندی مهم مورد نظر است:
۱. سیستم حکومت کشور: ریاستی(presidential)، نیمه ریاستی(semi presidential) یا پارلمانی
سیستم ریاستی و نیمه ریاستی دارای رئیس جمهور انتخابی هستند. در سیستم ریاستی قدرت و استقلال رئیس جمهور زیاد است (مانند آمریکا) اما در سیستم نیمه ریاستی رئیس جمهور در برابر مجلس پاسخگو است (مانند فرانسه). در سیستم پارلمانی، احزاب و نمایندگان مجلس، نخست وزیر و اعضای دولت را تعیین می کنند و مجلس کنترل کاملی بر روی دولت دارد.
۲. سیستم انتخابات مجلس: اکثریتی، تناسبی (proportional) یا ترکیبی
در سیستم اکثریتی، فرد یا حزبی که در یک حوزه انتخاباتی اکثریت مطلق (یا نسبی) آرا را کسب کند، برنده می‌شود و کرسی مجلس را تصاحب می‌کند (مانند آمریکا و انگلیس). اما در سیستم تناسبی، هر حزبی متناسب با میزان آرایش صاحب کرسی در مجلس خواهد شد (مانند ایتالیا، هلند و عراق). در سیستم تناسبی احزاب اقلیت هم می‌توانند متناسب با میزان رأی‌شان نماینده داشته باشند، اما در سیستم اکثریتی معمولاً احزاب کوچکتر و اقلیت از داشتن نماینده محروم می‌شوند. بعضی از کشورها از ترکیب این دو سیستم انتخاباتی استفاده می‌کنند (مانند آلمان و ژاپن).
۳. ساختار سیاسی: متمرکز یا فدرال
در ساختار متمرکز معمولاً اکثر تصمیمات و سیاست‌گذاری‌ها در سطح کشوری انجام می‌شود و مقامات استانی و محلی توسط نهادهای مرکزی تعیین و انتخاب می‌شوند (انگلیس و فرانسه). اما در ساختار فدرال، هر منطقه جغرافیایی (ایالت یا استان) معمولاً دارای مجلس محلی، فرماندار مستقل و انتخابی بوده و در حوزه سیاست‌گذاری مستقل عمل می‌کند و تنها در حوزه‌های مشخصی مانند سیاست خارجه و سیاست‌های نظامی و دفاعی، تحت فرمان دولت مرکزی هستند (آمریکا و آلمان).
هر یک از این سه دسته در عمل دارای دسته‌بندی‌های درونی بیشتری هستند. ترکیب گزینه‌های مختلف این سه دسته، مدل‌های مختلف دموکراسی را شکل می‌دهد. جدول زیر نمونه‌هایی از مدل دموکراسی در کشورهای مختلف را نشان می‌دهد.
کدام مدل دموکراسی بهتر است؟
حال این سؤال پیش می آید که کدام مدل دموکراسی – برای یک کشور تازه دموکراتیک - بهتر است؟ این سؤال یکی از بحث انگیزترین سؤالات حوزه علوم سیاسی بوده و خواهد بود. اما شکل دقیق‌تر و صحیح‌تر سؤال این است که کدام مدل دموکراسی برای کدام کشور مناسب‌تر است؟
یکی از شرایط مهمی که در پاسخ به این سؤال در نظر گرفته می شود، مسئله همگونی مردم یک کشور است بدین معنا که تا چه میزان در کشور مورد نظر تنوع قومی، زبانی و مذهبی وجود دارد. بسیاری معتقدند که در جوامع ناهمگون باید مدل دموکراسی به گونه‌ای طراحی شود که نمایندگان گروه‌های مختلف و اقلیت هم بتوانند در تصمیم‌گیری‌ها حضور داشته باشند. از این رو گروهی از دانشمندان علوم سیاسی معتقدند که در جوامع دارای تنوع قومی، زبانی و مذهبی باید از ترکیب سیستم حکومت پارلمانی و سیستم انتخابات تناسبی استفاده کرد.
این گروه از دانشمندان علوم سیاسی استدلال می‌کنند که سیستم حکومت ریاستی، که در آن رئیس جمهور دارای قدرت بالایی است، می تواند موجب ظهور دیکتاتوری شود. از طرف دیگر، در چنین جوامعی سیستم انتخابات اکثریتی نامطلوب است چرا که باعث می شود تنها احزاب و گروه‌های بزرگ رأی بیاورند و گروه‌های اقلیت از عرصه تصمیم‌گیری حذف شوند.
اما گروه دیگری از صاحبنظران علوم سیاسی معتقدند که به‌کارگیری ساختار سیاسی پارلمانی-تناسبی میتواند موجب تقویت شکاف‌های قومی، زبانی و مذهبی در یک جامعه شود چرا که اگر هر یک از این گروه‌ها بتوانند با بسیج طرفداران خود، رأی لازم برای فرستادن چند نماینده به مجلس را داشته باشند، دیگر تلاشی برای همکاری و توافق با دیگر گروه‌های فرهنگی و سیاسی و ایجاد ائتلاف در دوران پیش از انتخابات نخواهند داشت.
در نتیجه حاصل این نوع مدل دموکراسی وجود تعداد زیاد احزاب کوچک و متوسط در مجلس خواهد بود که برای انتخاب نخست وزیر و تشکیل کابینه نیاز به رایزنی و ایجاد ائتلاف دارند. این فرآیند بحث و رایزنی و ایجاد توافق برای تشکیل یک دولت جدید میتواند زمانبر باشد مخصوصاً هنگامی که اختلافات میان گروه‌ها زیاد است و یا فرهنگ توافق و کار جمعی در میان سیاستمداران ضعیف باشد.
وجود این ساختار سیاسی گاه موجب می‌شود که کشور تا مدت زیادی بدون دولت بماند. یکی از مثال‌های برجسته در این زمینه، تشکیل کابینه در کشور بلژیک بعد از انتخابات ژوئن ۲۰۱۰ است؛ در این انتخابات که ۱۱ حزب دارای کرسی شدند و هیچ یک بیش از ۲۰ درصد آرا را به دست نیاورده بود، احزاب برای مدت طولانی نتوانستند به توافق دست یابند و کشور به مدت ۵۸۹ روز دولت رسمی نداشت!
از طرف دیگر ممکن است که احزاب برنده در انتخابات در طول عمر مجلس دچار اختلاف نظر شوند و ائتلاف شکل گرفته از هم بپاشد و در نتیجه پیش از پایان دوره زمانی مقرر مجبور به برگزاری انتخابات زودرس شوند (مثل ایتالیا سال‌های ۱۹۹۴ و ۱۹۹۶ و ۲۰۰۸). این شرایط میتواند موجب نوعی اغتشاش در فضای سیاسی و تصمیم‌گیری شود و مردم را نیز از ساختار سیاسی موجود دلسرد و ناراضی سازد. این وضعیت در یک دموکراسی نوپا میتواند به مراتب مشکلات جدی‌تر ایجاد کند و حتی موجب بدبینی و دلزدگی از اصل دموکراسی شود.
یکی دیگر از ایرادات مطرح شده درباره مدل دموکراسی پارلمانی-تناسبی، امکان فرار از مسئولیت و پاسخگویی در قبال سیاست‌ها و عملکرد دولت است چرا که احزاب مختلف هر یک بخشی از کابینه را در دست دارند و در صورت ناکارآمدی سیاست‌ها و یا بروز مشکلات و کاستی‌ها، هر یک انگشت اشاره به سمت دیگر وزرا و احزاب می‌گیرند و در نتیجه مشخص نیست که عملکرد ضعیف کدام حزب یا فرد باعث ناکارآمدی دولت است.
این مسئله موجب می‌شود که رأی‌دهندگان هم نتوانند براحتی از مکانیزم انتخابات، جهت تنبیه احزاب یا افراد ناکارآمد استفاده کنند. بطور مثال گاهی یک فرد نامحبوب ممکن است بتواند دوباره توسط مجلس به عنوان نخست وزیر انتخاب شود، اگر که حزب او علیرغم ریزش آرا هنوز دارای اکثریت نسبی در مجلس باشد یا اینکه بتواند با تشکیل یک ائتلاف، اکثریت مجلس را با خود همراه سازد.
آیا مدل دموکراسی عراق مناسب شرایط این کشور است؟
تصمیم و داوری درباره مدل دموکراسی مناسب برای یک کشور تازه دموکراتیک امری دشوار، پیچیده و جدل‌انگیز است. طراحی سیستم دموکراتیک مناسب و کارآمد برای یک کشور، نیازمند در نظر گرفتن عوامل مختلف و شرایط ساختاری و بافتاری (contextual) مربوط به هر کشوری است.
این امر درباره عراق پیچیدگی های بیشتری دارد چرا که گذار دموکراتیک در عراق با مسئله دخالت خارجی همراه بود. همچنین مشکلات امنیتی و درگیرهای داخلی در عراق، داوری درباره مدل دموکراسی مناسب را دشوارتر می سازد.
مدل دموکراسی عراق بر مبنای قانون اساسی و قوانین انتخاباتی کشور، یک مدل پارلمانی-تناسبی-فدرالی است. همانطور که در جدول بالا دیده می‌شود، این مدل دموکراسی کمابیش شبیه مدل بلژیک است. به همین دلیل تعداد احزاب دارای کرسی در مجلس زیاد است. در آخرین انتخابات در ماه آوریل ۲۰۱۴، بیش از بیست حزب یا ائتلاف توانستند صاحب کرسی شوند که ۸ حزب در میان آنها، بیش از ۱۰ کرسی در مجلس دارند.
حال با در نظر گرفتن چند عامل مهم و تجربه آنچه در عراق می‌گذرد، میتوان مدل دموکراسی عراق را مورد بحث و بررسی قرار داد. شاید بتوان دو دلیل زیر را اصلی‌ترین دلایل انتخاب مدل پارلمانی-تناسبی-فدرالی در عراق دانست:
۱. ناهمگونی هویت ملی و وجود تنوع قومی - مذهبی ۲. تجربه دیکتاتوری خشن، متمرکز و تک‌حزبی تحت عنوان نظام ریاست جمهوری.
عامل اول باعث شده که در مدل دموکراسی عراق، سیستم انتخابات تناسبی به کار گرفته شود تا یک دموکراسی چند حزبی شکل بگیرد و گروه‌های مختلف و اقلیت‌ها هم در مجلس صاحب نماینده و تأثیرگذار باشند. به نظر می‌رسد عامل دوم باعث شده تا نویسندگان قانون اساسی عراق که اکثراً قربانیان نظام پیشین بوده‌اند، نسبت به پذیرش یک سیستم ریاستی یا نیمه-ریاستی اکراه داشته باشند. انتخاب ساختار فدرال برای عراق را هم میتوان واکنشی به مرکزگرایی افراطی و سرکوب کردها در دوران حکومت پیشین و همچنین راه‌حلی برای حفظ بخش‌های مختلف قومی، مذهبی و زبانی زیر چتر یک کشور یکپارچه دانست.
اصلی‌ترین مزیت مدل دموکراسی پارلمانی-تناسبی این است که امکان حضور نمایندگان گروه‌ها و سلیقه‌های مختلف – هر چند کوچک - را در ساختار سیاست‌گذاری کشور فراهم می‌سازد. اما این ویژگی از سوی دیگر میتواند موجب چندپارگی و تکه تکه شدن نیروها، گروه‌ها و افراد سیاسی شود چرا که آنها احساس می‌کنند بدون توافق و همکاری با یکدیگر و تنها با جلب حمایت بخش خاصی از رأی‌دهندگان هم می‌توانند چندین کرسی مجلس را تصاحب کنند.
از این رو گروه‌ها و افراد مختلف در دوران پیش از انتخابات انگیزه کمتری برای همکاری با یکدیگر دارند و در عوض بیشتر سعی می‌کنند با دادن شعارهای هویتی و دامن زدن بر اختلافات قومی، زبانی و مذهبی، بتوانند آرای بخش مشخصی از رأی‌دهندگان را جلب کنند.
در این سیستم سیاسی، احزاب و افراد برای تصاحب رأی، وجود شکاف‌های موجود را تقویت می‌کنند و تلاشی در راستای برجسته تر کردن اشتراکات با دیگر گروه‌ها نخواهند داشت. در این مدل، ضرورت همکاری و ائتلاف گروه‌ها به دوران پس از انتخابات موکول می‌شود و در نتیجه با پایان انتخابات و تعیین نتایج، زمامداران سیاسی معلوم نمی‌شوند بلکه تازه گفتگوهای میان گروه‌ها برای توافق بر سر شکل‌گیری ائتلاف و تشکیل دولت آغاز می‌شود.
این سیستم میتواند موجب مشکلات اساسی شود به ویژه در جوامعی که به لحاظ فرهنگی روحیه کار جمعی در آنها ضعیف است. این مدل سیاسی در بلژیک که دارای یکی از دموکراسی‌های پایدار و قدیمی است و فرهنگ گفتگو و حل اختلاف در آن جاافتاده است معضلاتی را به بار آورده و موجب چندپارگی شدید در ساختار سیاسی و اجتماعی آن کشور شده است. حال میتوان تصور کرد که این مدل در دموکراسی نوپای عراق که در آن فرهنگ توافق و گفتگو نحیف است و همچنین از درگیری‌های داخلی و مشکلات امنیتی رنج می‌برد، تا چه میزان مشکل‌زا خواهد بود.
در کشوری که درگیر مبارزه با نیروهای شبه نظامی است و مسئله امنیت از اهمیت بالایی برخوردار است، وجود یک سیستم سیاسی منسجم و مقتدر که به پشتوانه رأی مردم بتواند به اداره کشور و ایجاد امنیت اقدام کند ضروری است. در چنین وضعیتی، خلأ قدرت و زمانبر بودن تعیین زمامداران کشور بهترین فرصت برای نیروهای افراطی است تا بتوانند ناآرامی و بحران ایجاد کنند.
همزمان شدن خلأ قدرت در عراق با وضعیت بحرانی منطقه و وجود شکاف‌های عمیق اجتماعی و نارضایتی از دولت مستقر بهترین فرصت را برای تهاجم غافلگیرانه داعش ایجاد کرد. وقتی ساختار سیاسی کشور بگونه ایست که تعیین شخص اول مملکت و وزرای دولت بیش از ۹ ماه (مدت زمان بین انتخابات عراق در سال ۲۰۱۰ تا نهایی شدن کابینه) طول می‌کشد، فرصت مناسبی برای جنگجویان افراطی خواهد بود که به کشور حمله کنند.
وقتی بر طبق اصل ۷۸ قانون اساسی عراق فرماندهان ارشد ارتش تحت امر نخست‌وزیر کشور هستند و در عین حال تکلیف نخست وزیر جدید کشور مشخص نیست، میتوان درک کرد که چرا ارتش در برابر حمله جنگجویان داعش مقاومت چندانی نکرد و این گروه افراطی در چشم به‌هم زدنی قسمت‌های زیادی از عراق را به تصرف خود درآورد.
ملاحظاتی درباره اصلاح مدل دموکراسی در عراق
با مقایسه وقایع اخیر در اوکراین و عراق میتوان نقش مدل دموکراسی این دو کشور در تفاوت مواجهه دو حکومت با تهاجم نیروهای شبه نظامی را مورد بررسی قرار داد. پس از فرار رئیس جمهور سابق اوکراین و تلاش روسیه در جدا کردن کریمه از اوکراین و ضمیمه کردن آن به روسیه، بخشی از شرق اوکراین هم دچار ناآرامی شد و نیروهای شبه نظامی جدایی‌طلب طرفدار روسیه در آنجا زمام امور را در دست گرفتند.
خلأ قدرت در اوکراین بزرگترین عامل پیشروی شبه نظامیان در شرق کشور بود. اما پس از برگزاری انتخابات ریاست جمهوری در اوکراین، رئیس‌جمهور جدید - پترو پروشنکو - بلافاصله زمام امور و فرماندهی ارتش را برای مقابل با شبه نظامیان در دست گرفت.
ساختار سیاسی نیمه-ریاستی این ویژگی را دارد که راس حکومت و دولت جدید در مدت زمان کوتاهی پس از انتخابات تعیین می شوند. در نتیجه چنین ساختار سیاسی در شرایط بحرانی بهتر میتواند اوضاع را مدیریت کند. این مثال تنها به مقایسه مدل دموکراسی دو کشور اشاره دارد و بدیهی است که عوامل بسیار دیگری هست که وضعیت عراق و اوکراین را متفاوت می‌سازد.
تجربه تلخ دیکتاتوری تحت نام ریاست جمهوری نباید باعث شود تا سیستم حکومت ریاستی نامناسب و خطرناک فرض شود. گروهی از دانشمندان علوم سیاسی از سیستم ریاستی و بویژه نیمه‌ریاستی دفاع کرده و این سیستم را در استقرار یکپارچگی ملی در دوران گذار کارآمدتر از سیستم پارلمانی می‌دانند.
این گروه استدلال می‌کنند که چون رئیس جمهور برای پیروزی در انتخابات باید رأی گروه‌های متنوع فرهنگی را داشته باشد، در نتیجه مجبور است در انتخاب شعارها و نوع فعالیت‌های خود به گونه‌ای عمل کند تا بتواند مطالبات گروه‌های مختلف را پوشش دهد و گرایشات گوناگون را با خود همراه سازد. همچنین برای پیروزی در انتخابات ریاست جمهوری نیاز است که بعضی از احزاب و گروه‌ها پیش از انتخابات با یکدیگر ائتلاف کنند و این مسئله میتواند از اتلاف وقت برای توافق و همکاری پس از انتخابات جلوگیری کند.
وجود یک نفر که با رأی مردم به عنوان بالاترین مقام حکومت انتخاب می‌شود، نباید به خودی خود بعنوان پتانسیل ظهور دیکتاتوری تلقی شود. در نظر گرفتن مکانیزم‌های مناسب برای «کنترل و توازن» (Checks and Balances) در سیستم ریاستی، اجازه لغزش رئیس جمهور به سمت دیکتاتوری را ناممکن می‌سازد.
در دهه‌های گذشته بسیاری از حکومت‌های تازه دموکراتیک مدل دموکراسی ریاستی-تناسبی (مانند اکثر کشورهای آمریکای لاتین و اندونزی) یا ریاستی-ترکیبی (مانند کره جنوبی) را به کار گرفته‌اند که بسیاری از آنها در ساختن یک ساختار دموکراتیک کارآمد و پایدار کاملاً موفق بوده‌اند.
با در نظر گرفتن بحث فوق بنظر می‌رسد که مدل دموکراسی عراق نیاز به بازبینی و اصلاح داشته باشد. میتوان استدلال کرد که مدل نیمه ریاستی-تناسبی-فدرالی، یعنی ترکیب سیستم حکومتی نیمه ریاستی و سیستم انتخابات تناسبی برای مجلس و ساختار اداره غیرمتمرکز کشور، میتواند مدل دموکراسی کارآمدتری در عراق باشد چرا که:
۱- با استفاده از سیستم انتخابات تناسبی (یا ترکیبی)، میتوان مجلسی چند حزبی با حضور گروه‌های مختلف و اقلیت در عراق داشت. البته شرط کسب حداقل درصد آرا (مثلا ۳ یا ۴ درصد کل آرا در هر حوزه) برای کسب کرسی در مجلس میتواند مفید باشد و مانع حضور احزاب بسیار کوچک در انتخابات شود و انگیزه همکاری احزاب کوچکتر را فراهم کند.
۲- در سیستم نیمه ریاستی، رئیس جمهور مجبور به پاسخگویی به مجلس است و برای تعیین وزیران باید از مجلس رأی اعتماد بگیرد. حضور احزاب مختلف در مجلس، رئیس جمهور را وادار خواهد کرد که در کابینه خود افرادی از احزاب مختلف را به کار گیرد تا هم بتواند رأی اعتماد مجلس را داشته باشد و هم اینکه از حمایت مجلس در مدت زمامداری خود بهره ببرد.
۳- وجود سیستم نیمه ریاستی، انتخاب رأس حکومت و تشکیل دولت و اداره کشور را تسریع می‌کند و مانع از فرآیند زمانبر توافق میان احزاب پرشمار در مجلس خواهد شد. این امر برای کشوری مانند عراق که دارای بحران‌های متعدد است امری خطیر خواهد بود.
۴- وجود یک رئیس‌جمهور منتخب، باعث می‌شود که اکثریت مردم بتوانند به طور مستقیم نظر خود را نسبت به سیاست‌های آن فرد، یا حزب و ائتلاف مربوطه، ابراز دارند و در صورت نارضایتی، رأس حکومت را تغییر دهند.
۵- پیاده‌سازی ساختار فدرالی در کشور و تشکیل شوراهای منطقه‌ای و واگذاری اداره مناطق به نیروها و احزاب محلی میتواند موجب انسجام مناطق مختلف و تقویت‌کننده ساختار قدرت مرکزی شود. تجربه اداره منطقه کردستان عراق و ثبات این منطقه نمونه خوبی از کارآمدی این سیستم است.
۶- برخی مطالعات در حوزه علوم سیاسی نشان می‌دهد که تطبیق مدل دموکراسی و شاخص‌های فرهنگ ملی یک کشور، در استحکام دموکراسی و میزان رضایت عمومی از ساختار سیاسی کشور نقش دارد. در مطلبی جداگانه و با بررسی شاخص‌های فرهنگ ملی میتوان نشان داد که مدل دموکراسی پارلمانی-تناسبی موجود در عراق همخوانی زیادی با ویژگی‌های فرهنگ ملی عراق ندارد و این ناهمخوانی ممکن است که مردم را به مرور زمان نسبت به کارآمدی دموکراسی بدبین سازد. میتوان نشان داد که مدل دموکراسی نیمه ریاستی-تناسبی همخوانی بهتری با ویژگی‌های فرهنگ ملی عراق خواهد داشت.
آنچه در این مطلب ذکر شد با تمرکز بر مسئله مدل دموکراسی عراق بود و یقیناً تحلیل مشکلات و بحران‌های موجود درعراق نیاز به یک تحلیل چند عاملی و چند جانبه دارد. اصلاح مدل دموکراسی در یک کشور تازه دموکراتیک امرغریبی نیست و حتی در دموکراسی‌های جاافتاده نیز اصلاح مدل دموکراسی دیده می‌شود (به طور نمونه نیوزلند سیستم انتخاباتی‌اش را در سال ۱۹۹۶ کاملاً تغییر داد). البته پیش نیاز هر نوع اصلاحی، بررسی دقیق‌تر و علمی مدل‌های دموکراسی و ارزیابی مزایا و معایب سیستم‌های مختلف است.
