«صندوق توسعه ملی» جمهوری اسلامی، که برداشت از موجودی آن طی روزهای اخیر خبرساز شد، یکی از ده‌ها «صندوق حاکمیتی» در جهان است که طی چند دهه گذشته با عناوین گوناگون به وجود آمده‌اند و نقش چشمگیری را در اقتصادهای ملی و روابط مالی بین‌المللی ایفا می‌کنند. سخن بر سر صندوق‌های سرمایه‌گذاری دولتی است که با در اختیار داشتن هزاران میلیارد دلار، وظایف بسیار مهمی را در عرصه‌های اقتصادی و اجتماعی بر عهده گرفته‌اند.
نهادی این چنین بنیادین، که در شماری از کشورهای جهان به زیربنای اقتدار ملی بدل شده، در جمهوری اسلامی ایران به سرنوشتی شوم گرفتار آمده که برداشت‌های اخیر از منابع «صندوق توسعه ملی» تنها یکی از جلوه‌های آن است.
مقابله با «بیماری هلندی»
خبر کوتاه بود: در جریان بررسی لایحه بودجه ۱۳۹۷، کمیسیون تلفیق مجلس با تکیه بر مجوز آیت‌الله خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی، برداشت چهار میلیارد دلار از منابع «صندوق توسعه ملی» را تصویب کرد. از این رقم، دو میلیارد و پانصد میلیون دلار به «تقویت بنیه دفاعی» اختصاص خواهد یافت و مابقی برای تأمین هزینه طرح‌های عمرانی، صدا و سیما و غیره در نظر گرفته شده‌است.
هم در مقایسه با نقش و تجربه «صندوق‌های حاکمیتی» در جهان، و هم بر پایه وظایفی که در ایران برای «صندوق توسعه ملی» در نظر گرفته شده، استفاده از این نهاد برای تأمین هزینه‌های نظامی را می‌توان «خارق‌العاده» توصیف کرد. ناگفته پیدا است که استفاده از این صفت، در زمینه مورد توجه ما، با بار منفی بسیار سنگینی همراه است.
از تجربه جهانی آغاز می‌کنیم. در حال حاضر حدود هشتاد «صندوق حاکمیتی» در جهان وجود دارند که شمار زیادی از آنها توسط قدرت‌های نوظهور برخوردار از مازاد عظیم تجاری (چین، سنگاپور و غیره) و نیز کشورهای تولیدکننده نفت پایه‌گذاری شده‌اند. در این‌جا بر نمونه کشورهای نفت‌خیز تأکید می‌کنیم که در فرایند توسعه خود با دشواری‌هایی مشابه ایران روبرو شدند و عمدتاً برای مقابله با همین دشواری‌ها بود که به ایجاد «صندوق‌های حاکمیتی» روی آوردند.
یکی از وظایف اصلی این صندوق‌ها، مقابله با «بیماری هلندی» و پیامدهای شوم آن بود. این اصطلاح، به معنای وسیع کلمه، برای همه اقتصادهایی به کار می‌رود که به دلیل برخورداری از انبوه درآمدهای ناشی از تولید و صدور مواد اولیه، دچار ناهنجاری‌های بنیادی می‌شوند و یا، به تعبیری، به «نفرین مواد اولیه» گرفتار می‌آیند.
این بیماری اقتصادی، همانگونه که از نامش بر می‌آید، نخستین بار در هلند مورد بررسی و شناسایی قرار گرفت. در دهه ۱۹۶۰ میلادی، اقتصاد این کشور در پی برخورداری از درآمدهای انبوه ناشی از تولید و صدور گاز، دچار نابسامانی‌هایی شد که مهم‌ترین آنها افزایش تورم و کاهش توان رقابت کالاهای صادراتی بود. از آن پس، با شناسایی ریشه‌های اقتصادی این نابسامانی‌ها، اصطلاح «بیماری هلندی» در مورد اقتصادهایی به کار گرفته شد که به دلیل استفاده نادرست از انبوه درآمدهای به دست آمده از صدور منابع طبیعی، پویایی خود را از دست می‌دهند، و به معتادانی شباهت می‌یابند که تنها با تزریق مواد مخدر می‌توانند سر پا بایستند.
کشورهای دارنده ذخایر نفت و گاز، به دلیل وزنه سنگین درآمدهایی که از محل صدور این دو کالا نصیبشان می‌شود، بیش از همه در معرض مبتلا شدن به «بیماری هلندی» اند. کافی است به طیفی از کشورهای صادرکننده نفت، از ایران و الجزایر گرفته تا نیجریه و ونزوئلا و حتی روسیه، نگاهی بیاندازیم.
در کشورهای گرفتار اقتصاد نفتی، دریافتی‌های حاصل از صادرات نفت بیش از پیش به منبع عمده تأمین درآمدهای دولت بدل می‌شود و دیگر منابع، به ویژه مالیات را، در حاشیه قرار می‌دهد. همزمان، تزریق بی محابای دلارهای نفتی در شریان‌های اقتصادی به افزایش شدید نقدینگی و اوج‌گیری تنش‌های تورمی می‌انجامد. به علاوه وزنه سنگین دلارهای نفتی ارزش پول ملی را در برابر دیگر ارزها بالا می‌برد، و با گران کردن کالاهای صادراتی توان رقابتی آنها را پایین می‌آورد، واردات را زیاد می‌کند و جلوی متنوع شدن بازرگانی خارجی را می‌گیرد.
به منظور مقابله با چنین نابسامانی‌هایی بود که شماری از کشورهای تولیدکننده و صادرکننده نفت (و گاز) تصمیم گرفتند به جای تزریق بی محابای درآمدهای ارزی حاصل از این دو محصول در شریان‌های اقتصادی، این درآمدها را به «صندوق‌های حاکمیتی» شان بریزند و آنها را به منابعی درآمدزا ولی بی خطر برای شهروندان خود بدل کنند. کشورهایی چون نروژ، قطر یا کویت منابع موجود در صندوق‌های حاکمیتی خود را به خرید سهام بنگاه‌های تولیدی در جهان، خرید اوراق قرضه دولت‌ها و شرکت‌های خارجی، سرمایه‌گذاری در مسکن در بلندآوازه‌ترین شهرهای جهان، خرید آثار هنری، خرید باشگاه‌های ورزشی و غیره اختصاص دادند و از درآمد حاصل از این سرمایه‌گذاری‌ها، به جای منابع تمام‌شدنی نفت و گاز، برای شهروندانشان سرچشمه‌های دائمی ثروت به وجود آورده‌اند.
«صندوق‌های حاکمیتی» در کشورهای نفت‌خیز دو نقش عمده بر عهده دارند. آنها از یک طرف «ضربه‌گیر» هستند، به این معنا که وقتی بازار نفت گرفتار رکود می‌شود، موجودی این صندوق‌ها می‌توانند کمبودهای احتمالی را جبران کنند و جلوی شوک‌های شدید را بگیرند. از طرف دیگر، نقش دوم این صندوق‌ها، تأمین «عدالت بین نسلی» است. این به آن معنا است که نسل‌های کنونی حق ندارند منابع نفت و گاز را بالا بکشند و سهم نسل‌های آتی را بر باد بدهند. درآمدهای حاصل از منابع زیرزمینی باید «پایدار» بمانند و به همین منظور باید با انباشته شدن در «صندوق‌های حاکمیتی» به سرچشمه درآمدهای تازه برای نسل‌های آتی بدل بشوند.
در میان کشورهای تولیدکننده و صادرکننده نفت و گاز، «صندوق حاکمیتی» نروژ با برخورداری از معادل هزار میلیارد دلار دارایی، در رأس قرار دارد. موجودی صندوق نروژ، که تقریباً تمامی آن در خارج از این کشور سرمایه‌گذاری شده، درآمدی بیش از نفت عاید کشور می‌کند و، در پرتو آنها، هر نروژی عملاً خود را میلیونر احساس می‌کند. مهم‌ترین «صندوق‌های حاکمیتی» دیگر کشورهای تولیدکننده و صادرکننده نفت و گاز به ترتیب عبارتند از ابوظبی (۸۳۰ میلیارد دلار)، کویت (۶۰۰ میلیارد دلار) عربستان سعودی (۵۱۵ میلیارد دلار) و قطر (۳۴۰ میلیارد دلار).
دو پرسش حقوقی
ایران نیز از این تجربه الهام گرفت، اما آن را به ضد خود بدل کرد. جمهوری اسلامی در سال ۱۳۷۹ «حساب ذخیره ارزی» را پایه‌ریزی کرد تا مازاد درآمدهای ارزی حاصل از نفت را در آن ذخیره کند و به هنگام رکود بازار «طلای سیاه»، دچار مشکل نشود. موجودی این حساب در هاله‌ای از ابهام باقی ماند و نهادی که قرار بود ایران را از گرداب «بیماری هلندی» بیرون بیاورد، عملاً در تحقق هدف‌های خود ناکام ماند.
برای جبران این ناکامی، برنامه پنج‌ساله پنجم در سال ۱۳۸۹ «صندوق توسعه ملی» را به وجود آورد، درست در بحبوحه تب و تاب رونق بازار جهانی نفت که می‌توانست زمینه گردآوری یک ثروت افسانه‌ای را در خدمت این صندوق و هدف‌های آن فراهم بیاورد. در واقع در فاصله سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۳، ایران از راه صدور نفت به بیش از ششصد میلیارد دلار درآمد ارزی دست یافت. از این رقم چه مقدار به «حساب ذخیره ارزی» و بعداً «صندوق توسعه ملی» واریز شد؟ با ارزیابی‌های ضد و نقیض و برداشت‌های عجیب و غریب از صندوق، کسی پاسخ این پرسش را نمی‌داند.
در فروردین ماه ۱۳۹۴، صفدر حسینی رئیس هیئت عامل «صندوق توسعه ملی» موجودی این صندوق را منفی هشت میلیارد دلار اعلام کرد و در توضیح ارزیابی خود گفت: «فرض کنیم بر اساس سیاست کلی، یک اساسنامه‌ای برای صندوق توسعه ملی نوشته شده‌است، جوهرش خشک نشده، ظرف چهار ماه بعد آن اساسنامه را تغییر می‌دهند و هر سال در قانون بودجه تقریباً آن را شخم می‌زنند. وقتی وفور درآمد نفت است، درآمدها بالا می‌رود، وقتی هم که کمبود درآمدهای نفتی است، باز درآمدها صرف بودجه جاری می‌شود. این چه منطقی است که ما دنبال می‌کنیم؟ وقتی که نفت ۱۴۰ دلار است، در حقیقت حساب ذخیره کشورمان صفر است، وقتی هم که قیمت نفت ۴۰ دلار است، وضعیت بدتر می‌شود، اصلاً دارایی صندوق منفی می‌شود.»
بنابراین در سال ۱۳۹۴، بعد از دستیابی کشور به ششصد میلیارد دلار درآمد نفتی، موجودی «صندوق توسعه ملی» به ارزیابی رئیس هیئت عامل آن، منفی بوده‌است. کمی بعد در جنجال بر سر «حقوق‌های نجومی» معلوم شد که برای شخص صفدر حسینی و همکاران نزدیکش، صندوق چندان هم خالی نبوده‌است. رسانه‌های تهران حقوق سالانه ایشان را ۶۸۶ میلیون تومان معادل بیش از ۵۷ میلیون تومان در ماه اعلام کردند به اضافه کمک هزینه ورزش، هزینه خرید کتاب و نیز تأمین هزینه اوقات فراغت فرزندان و دریافت وام‌های سنگین با بهره چهار در صد. در پی این جنجال بود که صفدر حسینی و اعضای هیئت عامل «صندوق توسعه ملی» مجبور به استعفا شدند.
در حال حاضر تراژدی «صندوق توسعه ملی» شکل تازه‌ای به خود گرفته‌است. نهادی که می‌بایست به تکیه‌گاه مالی کشور برای مقابله با شرایط دشوار و تأمین عدالت بین نسلی بدل شود، با مصوبه تازه کمیسیون تلفیق مجلس در خدمت تأمین هزینه‌های نظامی، صدا و سیما و شماری از طرح‌های عمرانی قرار می‌گیرد که قاعدتاً باید از محل بودجه عمومی کشور تأمین بشوند.
در مورد به کار گرفتن صندوق در خدمت چنین هدف‌هایی، دو پرسش حقوقی مطرح می‌شود:
یک) سخنگوی کمیسیون تلفیق می‌گوید که برداشت چهار میلیارد دلار از منابع بر مجوز آیت‌الله علی خامنه‌ای رهبر جمهوری اسلامی تکیه دارد. بر پایه کدام قانون اختیار مدیریت «صندوق توسعه ملی» به اراده رهبر جمهوری اسلامی محول شده‌است؟ شاید تنها منبع حقوقی توجیه‌کننده این اختیار، اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی باشد که در بند نخست خود «تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران را بعد از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام»، در زمره وظایف و اختیارات رهبر قرار داده‌است.
دو) آیا موجودی «صندوق توسعه ملی» را از لحاظ قانونی می‌توان به «تقویت بنیه دفاعی کشور» یا تأمین هزینه صدا و سیما اختصاص داد؟ برای یافتن پاسخ این پرسش، به اساسنامه این صندوق، که در ماده هشتاد و چهار قانون برنامه پنج‌ساله پنجم گنجانده شده، مراجعه می‌کنیم. در هیچ‌کجای این اساسنامه، هزینه‌های نظامی و دیگر مواردی که در مصوبه کمیسیون تلفیق دیده می‌شود، در زمره مصارف صندوق گنجانده نشده‌است. حتی در تبصره یک بند شش مربوط به مصارف صندوق، این تأکید جلب توجه می‌کند: «استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل ممنوع است.»
به بیان دیگر مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس در مورد برداشت چهار میلیارد دلار از موجودی نحیف «صندوق توسعه ملی» برای تأمین هزینه‌های نظامی و عمرانی و غیره با اساسنامه این نهاد در تضاد کامل قرار دارد، مگر آنکه بپذیریم که حکم ولی فقیه به این تضاد پایان داده‌است. در این صورت هر کاری مجاز است و اساسنامه و قانون دکورهایی بیش نیستند.
تصادفی نیست که میان «صندوق ما» و «صندوق آنها»، تفاوت از زمین تا آسمان است.
