نگاه فریدون خاوند: هم لغت‌نامه دهخدا و هم فرهنگ معین در تعریف بودجه کشور ماده اول قانون محاسبات عمومی مصوب اسفند ماه ۱۳۱۲ را نقل می‌کنند که می‌گوید: «بودجه لایحه پیش‌بینی کلیه عواید و مخارج است برای مدت یک سال (سنه مالی) که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.»
بر پایه اصل ۵۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی، «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»
سخن بر سر مهم‌ترین سند دخل و خرج سالانه کشور است که در پی انقلاب مشروطیت، با الهام از فرهنگ و تجربه کشورداری در غرب، به ایران راه یافت. این سند در شکل مطلوب آن مجموعه درآمدها و هزینه‌های کشور را برای مدت یک سال برآورد می‌کند و بعد از گذار از مراحل پیش‌بینی شده در قانون، که مهم‌ترین آن دریافت مجوز از نمایندگان برگزیده مردم است، برای اجرا به دولت ابلاغ می‌شود.
شیر بی یال و دم و اشکم
در تاریخ ۴۱ ساله جمهوری اسلامی، مراحل گوناگون زایش و بررسی و تصویب بودجه ظاهراً رعایت شده است؛ از پیش‌بینی ارقام دخل و خرج کشور در سازمان برنامه و بودجه و تنظیم این پیش‌بینی‌ها در هیئت دولت به صورت لایحه گرفته تا ارائه لایحه مورد نظر به مجلس، بررسی آن در کمیسیون‌های تخصصی دستگاه مقننه، تصویب کلیات و جزئیات آن از سوی نمایندگان، تأیید نهایی آن از سوی شورای نگهبان و، سرانجام، ابلاغ قانون بودجه به دولت برای اجرا.
در عمل اما، کار به گونه‌ای دیگر جریان می‌یابد. بخش بسیار بزرگی از دخل و خرج کشور به صورت کاملاً «طبیعی» و «قانونی» از نظارت دستگاه مقننه می‌گریزد و تازه آنچه بر جای می‌ماند و از سوی مجلس بررسی و تصویب می‌شود، در مرحله اجرایی، به شیر بی یال و دم و اشکم بدل می‌شود. به بیان دیگر ما، از ابتدا تا انتها، با فرآیندی موهوم روبه‌رو هستیم و می‌بینیم که صد ها هزار ساعت کار در سازمان برنامه و بودجه و هیئت دولت و کمیسیون‌های تخصصی دستگاه مقننه و صحن علنی مجلس بر سر تدارک متنی بر باد می‌رود که، بعد از تصویب، چگونگی اجرای آن در انحصار مراکز و کانون‌هایی است مغایر با آنچه قانون مقرر داشته است.
اگر در این زمینه تردید دارید، و یا به کار بردن صفت «موهوم» را برای فرآیند بودجه‌ریزی در جمهوری اسلامی اغراق‌آمیز می‌دانید، به گزارش تازه‌ای مراجعه کنید که «مرکز پژوهش‌های مجلس» چهارشنبه نوزدهم آذرماه زیر عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور به زبان ساده» منتشر کرده است.
در بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۰ کل کشور، گزارش «مرکز پژوهش‌های مجلس» نخست به آن بخش از بودجه کل اشاره می‌کند که اصولاً مورد بررسی نمایندگان قرار نمی‌گیرد و کمتر کسی از چند و چون آن خبر دارد. در لایحه بودجه دولت برای سال ۱۴۰۰، که دوازدهم آذرماه از سوی دولت به مجلس ارائه شد، رقم کل بودجه دو هزار و ۴۳۵ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است.
بودجه کل کشور از دو بخش تشکیل شده که اولی بودجه عمومی متعلق به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و دومی بودجه شرکت‌های دولتی است. در لایحه بودجه ۱۴۰۰، بودجه عمومی ۸۴۱ هزار میلیارد تومان است که تنها ۳۴ درصد بودجه کل کشور را در بر می‌گیرد. به بیان دیگر از بودجه کل کشور که در لایحه دولت به مجلس پیشنهاد شده، ۶۶ درصد آن بدون نظارت از صافی مجلس می‌گذرد. این مهم‌ترین عاملی است که بودجه کل کشور را به تاریکخانه بدل کرده و، در واقع، زمینه یک کلاهبرداری بزرگ را، علیه منافع ملت ایران، فراهم آورده است.
چرا، و با چه استدلالی، ۶۶ درصد بودجه کل کشور به امان خدا رها شده، و مجلسی که قاعدتاً باید نمایندگان منتخب مردم را در بر بگیرد، هیچ نظارتی بر آن ندارد؟ در پاسخ به این پرسش، معمولاً گفته می‌شود که بررسی دخل و خرج حدود ۳۸۰ شرکت دولتی و بحث درباره آنها به ماه‌ها وقت نیاز دارد و این از حوصله مجلس خارج است.
در همین زمینه «مرکز پژوهش‌های مجلس» در گزارش نوزدهم آذرماه خود می‌نویسد که «عموماً مجلس وقت زیادی برای بررسی این بخش بودجه نمی‌گذارد. این امر در کنار بزرگ بودن عدد بودجه شرکت‌ها (در مقایسه با بودجه عمومی) موجب نگرانی نمایندگان مجلس شده است.»
هفتم مهرماه گذشته، در یک نشست مطبوعاتی، محسن زنگنه، رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه دستگاه مقننه، به همین نگرانی پرداخت و گفت که هر بار مجلس می‌خواهد از بودجه شرکت‌های دولتی (رقمی حدود ۱۶۰۰ هزار میلیارد تومان) سر در بیآورد، «آنها یک نیسانی را بار زده‌اند و ۷۰ هزار کاغذ را به نماینده‌ها داده‌اند و گفتند همه چیز ما شفاف است. این نماینده‌ها هم به این ۷۰ هزار برگه نگاه کردند و گفتند چه کار می‌شود کرد؟»
به بیان دیگر «آنها» به نمایندگان گفته‌اند شما نمی‌توانید این همه اسناد را بررسی کنید. پس بهتر است از خیر این کار بگذرید و خودتان را بیهوده خسته نکنید. در پاسخ به این «استدلال»، بعضی از نمایندگان راه فراری پیدا کرده و می‌گویند که اصولاً از کل بودجه شرکت‌های دولتی، ۸۵ درصد تنها متعلق به پنج شرکت است و کافی است که آنها به بررسی دخل و خرج همین پنج شرکت اکتفا کنند. آیا دستگاه مقننه جمهوری اسلامی از توان کارشناسی لازم برای نظارت بر بودجه پنج شرکت اصلی دولتی ایران برخوردار نیست؟
در میان این پنج شرکت برتر دولتی، شرکت ملی نفت ایران با بودجه نهصد هزار میلیارد تومانی خود طبعاً در رأس قرار دارد. آیا بودجه مهم‌ترین شرکت دولتی ایران، که ستون فقرات اقتصاد کشور به شمار می‌رود، نباید زیر نظارت مجلس قرار بگیرد؟ پاسخ این پرسش را از زبان محسن زنگنه، رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس بشنوید:
«هیچ‌کس در این کشور به شما نخواهد گفت درآمد شرکت ملی نفت چقدر است. ما سه ماه است در مجلس داریم سؤال می‌کنیم. وزیر نفت آمده در صحن سؤال کردیم، جواب نگرفتیم. گفتیم در جمع خصوصی‌تر بپرسیم. وی به کمیسیون آمد. گفتیم آقای وزیر، این درآمد شرکت ملی نفت چقدر است یه عدد بگو. تا الان که ما خدمت شما هستیم، نفهمیدیم درآمد شرکت ملی نفت چقدر است. آخرین جمله‌ای که گفتند این بود که این‌ها اسناد طبقه‌بندی است و ما فقط به دو یا سه نفر در کشور می‌گوییم و من حاضرم سوگند بخورم که همان دو یا سه نفر هم نمی‌دانند دقیقاً شرکت ملی نفت چقدر درآمد دارد».
این وضعیت بودجه شرکت‌های دولتی است که، مهم‌ترین آنها، شرکت ملی نفت ایران است. تکرار می‌کنیم که ۶۵ درصد بودجه کل کشور در لایحه بودجه ۱۴۰۰، به شرکت‌های دولتی اختصاص دارد و این رقم نجومی را هیچ مرجع شناخته‌شده‌ای کنترل نمی‌کند.
«مراسمات و تشریفات»
حال بپردازیم به بخش ظاهراً شفاف بودجه یا بودجه عمومی که رقم آن، در لایحه بودجه سال آتی، ۸۴۱ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. گزارش «مرکز پژوهش‌های مجلس»، منابع پیش‌بینی شده برای تأمین بودجه عمومی را غیرواقعی می‌داند و به ویژه، بر عدم امکان تحقق منابعی تأکید می‌کند که قرار است از محل صادرات نفت به دست بیاید. مرکز پژوهش‌ها می‌گوید:
«در لایحه سال ۱۴۰۰ بنا بر اعلام رئیس‌جمهور و بر مبنای محاسبات انجام شده، ظاهراً بودجه با صادرات حدود دو میلیون بشکه نفت بسته شده است. در غیرواقعی بودن این رقم کافی است به این نکته توجه بکنیم که حتی در شرایط غیرتحریمی نیز با در نظر گرفتن میزان ظرفیت تولید مخازن نفت، بعید است بتوان به این میزان صادرات نفت داشت.»
تکیه بر منابع غیرواقعی برای سرهم‌بندی کردن بودجه تازگی ندارد. بزرگنمایی منابع مورد انتظار از محل‌های گوناگون چون مالیات‌ها، فروش دارایی‌های دولتی، انتشار اوراق بدهی، برداشت از صندوق توسعه ملی و غیره ...، هر سال تکرار می‌شود و هر سال هم، به دلیل عدم تحقق این منابع اغلب موهوم، کار به استقراض از بانک مرکزی می‌کشد، و یا راه‌های دیگری که همه و همه به اوج‌گیری سرسام‌آور نقدینگی و افزایش غیرقابل کنترل نرخ تورم می‌انجامد. بودجه ۱۴۰۰ نیز سرنوشتی جز این نخواهد داشت و در فرصتی مناسب باز هم به آن خواهیم پرداخت.
در اینجا بار دیگر به «تاریکخانه اوهام»، که عنوان این نوشتار است، باز می‌گردیم. مجلس در مورد لایحه بودجه ۱۴۰۰، کسری اجتناب‌ناپذیر آن و در نتیجه تورم‌زا بودنش روزها بحث خواهد کرد و شاید هم از تصویب کلیات این لایحه بودجه خودداری کند. آیا این بحث‌ها و چانه‌زدن‌ها به جایی خواهد رسید و چیزی را تغییر خواهد داد؟ «مرکز پژوهش‌های مجلس»، که اندیشکده دستگاه مقننه جمهوری به شمار می‌رود، به این پرسش پاسخ منفی می‌دهد و علناً می‌نویسد که تصمیم نهایی درباره سرنوشت بودجه نه در مجلس، بلکه در جای دیگری گرفته می‌شود:
«دولت در سال‌های اخیر پس از مصوب کردن لایحه مورد نظر خود در مجلس، بودجه را در شورای سران اصلاحات اساسی کرده است. به طوری که هم در سال ۱۳۹۸ و هم در سال ۱۳۹۹ مجوزهایی از سران گرفته تا بتواند عدم تحقق منابع خود را پوشش دهد. این مجوزها شامل انتشار بیشتر اوراق خزانه، برداشت از صندوق توسعه ملی، برداشت از حساب ذخیره ارزی و... بوده است. در واقع سه اتفاق مهم افتاده:
اولاً - تمام جلسات و مباحثات مربوط به بررسی و تصویب لایحه بودجه به گونه‌ای «مراسمات و تشریفات» بررسی بودجه بوده نه تصمیم‌گیری واقعی در مورد بودجه کشور؛
ثانیاً - عملاً مجلس با تصویب این لوایح، زمینه را برای حذف کردن خود از بازی تصویب بودجه و سپردن آن به شورای سران فراهم آورد؛
ثالثاً - در عمل کسری بودجه از محل برداشت از صندوق توسعه ملی و استقراض مستقیم و غیرمستقیم دولت از بانک مرکزی پوشش داده شده است. بخش قابل توجهی از تورم ایجاد شده در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ ریشه در همین روش جبران کسری بودجه داشته است.»
درست خوانده‌اید؛ «مرکز پژوهش‌های مجلس» می‌گوید که اصولاً مجلس خود را از «بازی» بررسی و تصویب بودجه حذف کرده، کار به دست «شورای سران» افتاده و همین شورا، با مجوزهایی که به دولت داده، زمینه اوج‌گیری نرخ تورم را فراهم کرده است.
