سخنگویان رسمی اتحادیه اروپا و نیز سه قدرت اروپایی امضاکننده «برجام» (بریتانیا، آلمان و فرانسه) همچنان بر حفظ این موافقتنامه، که در پی خروج آمریکا به سختی دچار تزلزل شده، اصرار میورزند و امیدوارند با اتخاذ ابتکارهای لازم بقای آن را تأمین کنند. دولت جمهوری اسلامی نیز به وعدههای اروپا امید بسته و پایبندی خود را به «برجام منهای آمریکا» بارها تکرار کرده است.
موج اول بازگشت تحریمهای آمریکا پانزدهم مرداد ماه گذشته آغاز شد، اما این موج دوم است که از چهاردهم آبانماه حساسترین بخشهای اقتصاد ایران را هدف میگیرد و به همین سبب بیشترین نگرانیها را نه تنها در ایران، بلکه در محافل مالی و سیاسی بینالمللی و در درجه اول اروپایی بر میانگیزد. سخن به ویژه بر سر تحریمهایی است که واشینگتن برای بخش انرژی و مهمتر از همه صادرات نفت ایران و نیز مبادلات مالی بانک مرکزی و مؤسسات مالی ایرانی با خارج در نظر گرفته است.
با نزدیک شدن چهاردهم آبان ماه، انتقاد اروپاییان از «یکجانبهگرایی آمریکا» بالا گرفته و، به همان اندازه، وعدههای آنان به ایجاد مکانیسمهایی که بتواند مقاومت ایران را در برابر بازگشت تحریمهای واشینگتن افزایش دهد، بیشتر شده است. این چالشی است تازه برای مناسبات میان دو سوی آتلانتیک، با پیامدهایی که میتوانند بر کل روابط بینالمللی تأثیر بگذارند.
«امپریالیسم حقوقی»
پیش از خروج آمریکا از «برجام»، پاسکال لامی فرانسوی، مدیرکل سابق «سازمان جهانی تجارت»، پیشبینی کرده بود که وقوع چنین رویدادی چنان شکافی را در روابط میان آمریکا و اروپا به وجود خواهد آورد که از بعد از بحران سوئز در سال ۱۹۵۶ تا به امروز سابقه نداشته است.
یادآوری میکنیم که در سال ۱۹۵۶، در پی ملی شدن کانال سوئز توسط جمال عبدالناصر، انگلیس و فرانسه (با همراهی اسرائیل) به مصر حمله کردند. این تهاجم اما زیر فشار آمریکا و شوروی به شکست انجامید و پاریس و لندن، که واشینگتن تنهایشان گذاشته بود، با تحمل یک سرافکندگی بزرگ، مجبور به عقبنشینی شدند. بعد از این رویداد بود که فرانسویها و انگلیسیها دانستند در دنیای دو قطبی بعد از جنگ جهانی دوم جایگاه برتر گذشته خود را از دست دادهاند و چارهای ندارند جز هماهنگ شدن با تصمیمهای آمریکا.
خروج واشینگتن از «برجام» نیز، در شرایط امروزی جهان، پیام مشابهی را به اروپاییان منتقل میکند که میتوان آن را چنین خلاصه کرد: موافقتنامه هستهای ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵ با ایران عمدتاً بر اراده آمریکا تکیه داشته و حال که واشینگتن این موافقتنامه را ترک کرده است، بقای آن نیز قابل دوام نیست. با ضربهای که واشینگتن بر «برجام» وارد آورد، سه قدرت اروپایی امضاکننده این موافقتنامه و نیز «اتحادیه اروپا» به عنوان نهاد تضمینکننده آن، در موقعیتی بسیار حساس و شکننده قرا گرفتهاند: پذیرش تصمیم واشینگتن برای آنها تحقیرآمیز است، ولی برای مقابله با آن نیز از اقتدار و ابزار لازم برخوردار نیستند.
تنش در روابط میان دو سوی اقیانوس اطلس طی چند دهه گذشته همواره وجود داشته، ولی در حال حاضر، با توجه به شرایط تازه جهانی و سیاستهای نوین کاخ سفید واشنگتن، ابعادی متفاوت پیدا کرده است. لبه تیز انتقاد بخش مهمی از افکار عمومی اروپا علیه آمریکا متوجه آن چیزی است که بعضی از ناظران آن را «امپریالیسم حقوقی» توصیف میکنند. این به آن معنا است که از دیدگاه منتقدان اروپایی سیاست آمریکا، این کشور با تکیه بر قدرت اقتصادیاش، قوانین داخلی خود را در ورای مرزهایش بر دیگر کشورها تحمیل میکند. سخن بر سر «اعمال فرامرزی قوانین ملی» آمریکا است.
«اعمال فرامرزی قوانین ملی»، که «دیپلماسی حقوقی» نیز توصیف شده، به آن معناست که کشوری، با تکیه بر ابزار بر آمده از صلاحیت نهادهای حاکمه خود، مقررات و منتظمات درونیاش را به گونهای یکجانبه در ورای مرزهای سرزمینهای تحت حاکمیت خود و در مورد نهادها و اشخاص حقیقی و حقوقی تابع دیگر کشورها به اجرا بگذارد. ایالات متحده «دیپلماسی حقوقی» خود را در دو زمینه عمده به کار میگیرد: اجرای قانون فدرال سال ۱۹۷۷ در زمینه منع فساد شرکتهای آمریکایی در روابط خارجی (Foreign Corrupt Practices Act) و اعمال تحریمهای یکجانبه بر دیگر کشورها.
هیچ قدرتی در جهان، در زمینه بهکارگیری «دیپلماسی حقوقی»، با آمریکا قابل مقایسه نیست. مجموعه منسجم و بسیار پیچیدهای از منتظمات حقوقی به مهمترین قطب اقتصادی و نظامی جهان امکان میدهد قوانین مصوب دستگاههای قانونگذاری خود را در ورای مرزهایش به اجرا بگذارد. مجموعهای به همان اندازه منسجم و پیچیده مرکب از دستگاه مقننه، قضات، وزارت خزانهداری، وزارت خارجه و دستگاههای اطلاعاتی، آن قوانین را به اجرا میگذارند. «دیپلماسی حقوقی» واشینگتن در چند عرصه عمده به کار گرفته میشود: مبارزه با فساد، اجرای قوانین آمریکا در زمینههایی چون فرار مالیاتی و پولشویی و غیره و، سرانجام، دفاع از امنیت ملی آمریکا از راه توسل به سلاح تحریم اقتصادی.
چرا آمریکا به خود اجازه میدهد قوانین مصوب نهادهای داخلیاش را در مورد شخصیتهای حقیقی و حقوقی خارج از حوزه قانونگذاریاش به اجرا بگذارد؟ پاسخ آمریکاییها این است که اگر قوانین ایالات متحده در زمینه مبارزه با فساد در روابط خارجی و یا تحریم تنها علیه شرکتهای آمریکایی به کار گرفته شود، شرکتهای متعلق به قدرتهای رقیب، با استفاده از فرصت، جای آنها را میگیرند و به این ترتیب منافع اقتصادی و امنیت آمریکا را به خطر میاندازند.
پرسش دیگری که در زمینه «اعمال فرامرزی قوانین ملی» آمریکا مطرح میشود این است که این کشور با تکیه بر چه اهرمهایی «دیپلماسی حقوقی» خود را پیش میبرد و صدها شرکت خارجی را وادار میکند به مصوبات دستگاه قانونگذاری آمریکا تسلیم شوند؟ مگر آمریکا به تفنگداران دریایی خود متوسل میشود و یا از تهدید اتمی استفاده میکند؟
کارآمدی «دیپلماسی حقوقی» آمریکا دلیل بسیار سادهتری دارد و آن مجموعه رشتههایی است که شرکتهای غیرآمریکایی را به گونههای مختلف به اقتصاد آمریکا متصل میکند: استفاده از دلار، ضرورت دستیابی به بازار عظیم آمریکا، نیاز به استفاده از تکنولوژی آمریکایی، داشتن یک یا چند شعبه در خاک آمریکا، ارتباط در زمینههای گوناگون با شرکتهای آمریکایی... اگر یک بنگاه معظم اقتصادی اروپایی یا آسیایی با دستگاه قضایی آمریکا سر شاخ شود، یا باید هزینههای کلانی را برای این سر پیچی بپردازد و یا از تمام روابط خود با آمریکا صرف نظر کند. و بنگاهی که با آمریکا رابطه نداشته باشد، دیگر «معظم» به شمار نمیآید.
اینکه یک غول نفتی فرانسوی به نام «توتال» با یک تشر آمریکا همه امتیازهایش را در ایران رها میکند، به این دلیل است که در خاک آمریکا دهها شعبه دارد، ۳۰ درصد سهامدارانش آمریکایی هستند، بدون استفاده از تکنولوژی آمریکایی عرصه را به رقیبانش میبازد و، مهمتر از همه، حضور آن در دهها کشور جهان بدون استفاده از دلار حتی یک ساعت قابل دوام نیست.
چرا اروپا نمیتواند؟
«دیپلماسی حقوقی» آمریکا طی چند دهه گذشته با واکنشهای منفی اتحادیه اروپا روبهرو شده است، از جمله علیه اعمال فرامرزی قانون ۱۹۶۱ هلمز-برتون در مورد تحریم و محاصره دریایی کوبا و یا قانون ۱۹۹۶ داماتو-کندی درباره تحریم سرمایهگذاری در ورای یک سقف معین در صنایع نفتی لیبی و ایران. این تنشها در روابط میان دو سوی اقیانوس اطلس سر و صدای چندانی به بار نیاوردند، زیرا طی آن سالها روابط آمریکا و اروپا آنچنان تنگاتنگ بود که چنین رویدادهایی نمیتوانست بر آن خدشهای وارد آورد.
امروز وضع دیگرگون شده و زیر پرسش رفتن موافقتنامه هستهای ۲۰۱۵ با ایران از سوی واشینگتن، همراه با پیامدهای آن در عرصه اقتصادی، ابعاد دیگری پیدا کرده است. مورد مشخصی که در حال حاضر بر روابط اروپا و آمریکا سنگینی میکند و با نزدیک شدن «چهاردهم آبان ماه» اهمیتی روز افزون مییابد، تحریمهایی است که واشینگتن، در پی خروج خود از «برجام»، تصمیم به اعاده آنها گرفته و پای نهادها و اشخاص حقیقی و حقوقی غیرآمریکایی به ویژه اروپایی را به میان کشیده است. خواهیم دید که برای اروپائیان مسئله از محدوده «برجام» و روابط آنها با ایران بسیار فراتر میرود و به شکلبندی آتی روابط اقتصادی بینالمللی کشیده میشود.
تا به امروز، مهمترین ابتکار اتحادیه اروپا در زمینه کمک به ایران برای مقابله با بازگشت تحریمهای آمریکا، زنده کردن قانون معروف به «انسداد» (یا بازدارنده) بوده است. این ابتکار در سال ۱۹۹۶ از سوی اروپاییان در پاسخ به تحریمهایی اتخاذ شد که ایالات متحده آمریکا بر پایه قوانین هلمز-برتون و داماتو-کندی علیه کوبا، لیبی و ایران به اجرا گذاشت. امروز همان ابتکار در شرایط تازه از سوی اتحادیه اروپا بهکار گرفته شده تا بتواند شرکتهای خود را از ضربه تحریمهای آمریکا در امان نگهدارد. قانون «انسداد» بر دو اهرم عمده تکیه دارد:
اهرم تنبیهی: اگر شرکتهای اروپایی به قوانین فرامرزی آمریکا تسلیم شوند، از سوی اتحادیه اروپا مجازات خواهند شد. در مورد مشخص ایران، شرکتهای اروپایی که خاک این کشور را از بیم واشینگتن ترک کردهاند، قاعدتاً باید به نهادهای اروپایی حساب پس دهند.
اهرم دفاعی: شرکتهای اروپایی که به دلیل فشارهای آمریکا دچار زیان میشوند، با حکم دستگاههای قضایی اتحادیه اروپا خسارت دریافت خواهند کرد و قضات اروپایی، برای تأمین این خسارت، حتی میتوانند به ضبط داراییهای آمریکایی در خاک اتحادیه اروپایی متوسل شوند.
قانون «انسداد» به ظاهر قانعکننده و مؤثر به نظر میرسد، تا جایی که خوشبینی زیادی را در میان شماری از صاحب منصبان جمهوری اسلامی به ویژه حسن روحانی به وجود آورده است. مسئله اینجاست که تاکنون هیچ شرکت مهم اروپایی در برابر قوانین فرامرزی آمریکا مقاومت نکرده و یا در مورد روابط خود با آمریکا به دستگاههای قضایی اروپایی متوسل نشده است. در واقع به رغم زنده شدن قانون «انسداد»، شرکتهای بزرگ اروپایی به گونهای شتابزده ایران راترک کردند و تنها شرکتهای کوچک و متوسطی در کشور باقی ماندند که هیچ رابطهای با بازار و پول و تکنولوژی آمریکا ندارند. هیچیک از شرکتهای اروپایی که از ایران خارج شدهاند، تاکنون از سوی مراجع اروپایی مورد بازخواست قرار نگرفته و یا برای جبران خسارت به دادگاه مراجعه نکردهاند.
دیگر ابتکارهای اتحادیه اروپا برای «نجات برجام منهای آمریکا» (از جمله دریافت مجوز و استثنا برای شرکتهای اروپایی مایل به ادامه فعالیت در ایران، استفاده از بانک اروپایی سرمایهگذاری، گشایش حساب ویژه برای ایران در بانکهای مرکزی کشورهای عضو اتحادیه اروپا...) تاکنون به نتیجه نرسیده است.
باقی میماند ساز و کار ویژهای که، با نزدیک شدن زمان آغاز به راه افتادن موج دوم تحریمهای آمریکا در چهاردهم آبان ماه، قرار است یک کانال مالی برای مبادلات ایران و اروپا ایجاد کند. در توصیف این کانال مالی، عبدالناصر همتی رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی در حساب اینستاگرامی خود چنین مینویسد: «کانال مزبور این امکان را برای صادرکنندگان ایرانی و اروپایی فراهم خواهد کرد که ارز حاصل از صادرات خود را دریافت کنند. کانال مذکور کارکرد نوعی پیمان پولی دوجانبه میان ایران و اتحادیه اروپا را ایفا خواهد کرد.»
برای قضاوت کردن درباره درجه کارایی این مکانیسم تازه اروپایی باید منتظر ماند و دید. ولی آنچه مسلم به نظر میرسد، ضعف شدید اتحادیه اروپا در خنثی کردن تأثیر «قوانین فرامرزی آمریکا» بر فعالیت شرکتهای اروپایی است.
از آن مهمتر، ناتوانی اروپا از ایجاد مکانیسمهای لازم برای سازمان دادن یک «دیپلماسی حقوقی» در خدمت منافع این مجموعه عظیم اقتصادی است. این ناتوانی یکی از مظاهر دشواریهای موجود در فرایند وحدت اروپا است.
در ایالات متحده آمریکا، موتور نیرومند «دیپلماسی اقتصادی» با تصمیم کنگره آمریکا و نیز کاخ سفید به کار میافتد و بدون تعلل پیش میرود. در اتحادیه اروپا ۲۸ کشور (با در نظر گرفتن بریتانیا که هنوز عضو این اتحادیه به شمار میرود) باید در زمینه «دیپلماسی حقوقی» تصمیم بگیرند که شماری از آنها به سیاستهای واشینگتن بسیار نزدیکند. همه این کشورها زیر چتر امنیتی آمریکا هستند و بعضی از آنها حاضر نیستند بر سر مسائلی چون سرنوشت «برجام»، به یک بحران بزرگ در روابطشان با واشینگتن تن در دهند.
از سوی دیگر اتحادیه اروپا از تکیهگاه پولی نیرومندی همچون دلار در روابط بینالمللی برخوردار نیست. البته یورو پول ناموفقی نیست، ولی برای دستیابی به جایگاه دلار در روابط اقتصادی بینالمللی هنوز راه بسیار درازی را در پیش دارد.
به رغم همه این ضعفها، اتحادیه اروپا میداند که برای مقابله با «دیپلماسی حقوقی» آمریکا، باید حتماً راهی پیدا کند. در حال حاضر آمریکا با تکیه بر «قوانین فرامرزی» و تهدید به تحریم، شرکتهای اروپایی را از فعالیت در ایران باز داشته است. این تصمیم برای اروپاییان گران تمام میشود، ولی نه آنچنان که اقتصادشان را به خطر بیندازد، به این دلیل که بازار ایران در شرایط کنونی آنچنان نان و آبدار نیست و شرکتهای اروپایی میتوانند از آن صرف نظر کنند، بدون آنکه دچار تزلزل شوند.
ولی اگر روزی «قوانین فرامرزی» آمریکا بازارهایی بسیار عظیمتر از ایران را هدف گرفت، شرکتهای اروپایی چه باید بکنند؟ در این جا نگاهها به چین دوخته میشود. استدلال چنین است: فضای ژئوپولیتیک و ژئواکونومیک قرن بیست و یکم میلادی بیش از پیش به آوردگاه دو قدرت مسلط و رقیب بدل میشود که چین و آمریکا نام دارند. کشمکشهای واشینگتن و پکن رو به اوجگیری است و این خطر وجود دارد که آمریکاییها، در مقابله با «اژدهای زرد»، به سلاح تحریمهای اقتصادی متوسل شوند. در این شرایط شرکتهای اروپایی در چه وضعیتی قرار خواهند گرفت؟ آیا هر شرکتی محکوم خواهد بود به اینکه میان دو بازار چین و آمریکا و از میان یوآن چینی و دلار آمریکایی، یکی را انتخاب کند؟
میبینیم که مسائل مرتبط با «بزنگاه چهاردهم آبان ماه» از محدوده روابط تهران و واشینگتن بسی فراتر میروند و ابعاد جهانی پیدا میکنند.
