سفر دو روزه حسن روحانی در ۲۶ و ۲۷ فروردین ۹۳ به سیستان و بلوچستان و گفته‌ها (حاکمیت شایسته سالاری و فقدان تبعیض مذهبی و قومی در ایران) و وعده‌های رئیس دولت (نوسازی استان، اجرای ۹۹ طرح در این استان مثل گازرسانی به ایرانشهر، زاهدان، خاش، زابل و چابهار، آبرسانی، توسعه معادن و بنادر و راه‌آهن، ترانزیت، تلاش برای کشف و شناسایی معادن ذی‌قیمت مس، روی، قلع، طلا و آهن استان) یک بار دیگر چگونگی رابطهٔ مرکز- پیرامون و نظام ادارهٔ استانی را برای مردمان استان‌های مرزی و فعالان قومی و مذهبی در کشور مسئله‌ساز می‌کند. مردمان استان‌هایی مثل کردستان و سیستان و بلوچستان که با درصدی بالایی به نامزدهای اصلاح طلب و عملگرای شیعه و روحانی (مورد تایید شورای نگهبان) رای داده‌اند معمولا نصیب چندانی از این مشارکت خود نداشته‌اند.
کسانی که می‌خواهند بدانند آیا وعده‌های فوق به عمل در خواهند آمد یا نه و چرا این گونه وعده‌ها در ۳۵ سال گذشته به اجرا در نیامده‌اند باید به فهم نظام مدیریت کلان و خرد در جمهوری اسلامی، مدیریت استانی و چگونگی تعامل نهادهای دولتی، مذهبی، نظامی و حکومتی در سطح استان‌ها در ایران بپردازند و آگاهی بیشتری از رابطهٔ مرکز- پیرامون در نظام تمرکزگرای جمهوری اسلامی و میزان اختیارات نهادهای دولتی و حکومتی و دیوانسالاری دینی در مراکز استان و شهرستان‌های کشور پیدا کنند. همچنین کسانی که به امکان یا ضرورت خودگردانی و فدرالیسم در ایران می‌اندیشند باید وضعیت موجود را به درستی درک کنند. نظام تقسیمات کشوری نیز به فهم رابطهٔ مرکز- پیرامون کمک می‌کند.
مرکز- پیرامون
رابطهٔ مرکز- پیرامون در نظام جمهوری اسلامی در چهار سطح اصلی جریان دارد:
۱) دولت مرکزی و استانداران و فرمانداران و بخشداران (ساختار اداری و قوهٔ مجریه)
۲) فرماندهی سپاه در تهران و فرماندهی‌های ۳۱ گانه در استان‌ها (سازمان نظامی؛ توجه داشته باشید که ارتش در این رابطه نقش چندانی ندارد و اکثر واحدهای آن به مناطق مرزی منتقل شده‌اند. ارتش اصولا در مدیریت استانی جایی ندارد).
۳) بیت رهبری در تهران و نمایندگان این بیت و امامان جمعه و بخش‌های اداری بنیاد‌ها و نهادهای تحت نظر رهبر در شهرستان‌ها (نظام حکومتی)
۴) مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه در قم و حوزه‌های علمیهٔ شهرستان‌ها (دیوانسالاری مذهبی که تحت نظر دستگاه رهبری است). حتی در استان‌های سنی نشین تلاش شده حوزه‌های علمیهٔ شهرستان‌ها مستقل نباشند و حوزه‌های علمیه مستقل تحت فشار قرار دارند.
از این چهار سطح در واقع سه سطح در مدیریت اجرایی و اقتصادی و سیاست داخلی فعال هستند. دیوانسالاری مذهبی در شهرستان‌ها اگر در حوزهٔ سیاست و سیاستگذاری فعال باشد تحت نظر امام جمعه و فرمانده سپاه است و حضور مستقلی ندارد.
مراکز قدرت استانی و حیطه‌هایشان
در هر یک از مراکز استان‌های کشور که تعداد آن‌ها در جمهوری اسلامی بر اساس نیاز حکومت به پراکندگی قدرت در مناطق مختلف کشور، میزان نفوذ نهادهای دینی (خراسان رضوی، قم)، ضرورت‌های امنیتی (خراسان شمالی و جنوبی، اردبیل) و رقابت‌های سیاسی جناحی (البرز) رقم زده شده سه مرکز عمدهٔ قدرت وجود دارد: سپاه که نهادهای امنیتی و انتظامی نیز زیر چتر آن قرار می‌گیرند، دفتر امام جمعه که منصوب رهبر کشور است و غیر از اقامهٔ نماز بر همهٔ ادارات نظارت می‌کند، و استاندار که منصوب هیئت دولت است و قدرت آن مقید به نهادهای نظامی و حکومتی در مرکز و در سطح استان است.
عملکرد سپاه فقط به امنیت و دفاع ایدئولوژیک از نظام محدود نمی‌شود بلکه در حیطه‌های فرهنگی، اجتماعی و بالاخص اقتصادی حضور دارد و اعمال نظر می‌کند. در برخی شهر‌ها سپاه حتی حوزهٔ علمیه دارد و از این مجرا در حوزه نهادهای دینی دخالت می‌کند.
تعامل میان سه پارهٔ مدیریت استانی
دفتر امام جمعه نه فقط در انتخاب استاندار ورودی دارد و مدیر کل‌های وزراتخانه‌ها در سطح استان‌ها را در مواردی وتو یا تعیین می‌کند در فعالیت‌های شهرسازی تا طرحهای کلان استانی و دیگر طرحهای پر سود دخالت و سهم خواهی می‌کند. شهرداری‌ها در استان‌ها مجبورند سهم نمایندهٔ ولی فقیه را در تفکیک اراضی شهری یا باج دادن در طر‌های پیمانکاری پرداخت کنند. در حوزه‌های امنیتی نیز استانداران بدون جلب نظر فرماندهان سپاه استانی نمی‌توانند اقدامی انجام دهند.
همیشه سه پارهٔ مدیریت استانی نمی‌توانند با هم منابع و مزایا را با رضایت سه طرف تقسیم کنند. به همین دلیل است که در مواردی تنش‌ها بالا می‌گیرد و اثرات آن‌ها را در برخی تظاهرات عمومی در باب تقسیمات استانی، چگونگی مواجهه با بلایای طبیعی و فرایند تعیین استانداران توسط دولت‌های تازه بر سر کار آمده مشاهده می‌کنیم.
هر یک از این سه قطب انتظاراتی از یکدیگر دارند: از استانداران و فرماندهان سپاه انتظار می‌رود صف‌های نماز جمعه را با کارکنان دولت و سربازان وظیفه پر کنند؛ از امام جمعه و فرمانده سپاه انتظار می‌رود در سفرهای استانی مقامات دولتی نیروی کافی برای استقبال به صحنه بیاورند؛ از امام جمعه و استاندار نیز انتظار می‌رود که از حیث تبلیغاتی و تدارکاتی سپاه را حمایت کنند. همهٔ این‌ها در وجه همکاری این نهاد‌ها در سطح استان است. البته آن‌ها در مواردی با هم درگیر هم می‌شوند که اکثرا با تعویض استاندار حل می‌شود و نه تعویض فرماندهٔ سپاه یا امام جمعه. این امر نشان دهندهٔ کاهش قابل توجه قدرت استاندار در برابر امام جمعه و فرمانده سپاه در دوران جمهوری اسلامی است. موضوعی که در این نظام انتظارات گم می‌شود توسعهٔ استان‌ها و بسط زیر ساخت‌هاست.
مدیریت خُرد ولایت فقیه
استانی شدن فرماندهی سپاه در سطح زیر- فرماندهی این امکان را به خامنه‌ای داده است که حتی فرمانده سپاه یا فرماندهان نیروهای زمینی، دریایی و هوایی سپاه را دور بزند. تمرکز قدرت در مرکز و ولایت فقیه اصولا به معنای سلسله مراتبی بودن قدرت نیست. ولی فقیه هیچ ضرورتی نمی‌بیند دخالت خود در سپاه شهرستان‌ها، حوزه‌های علمیهٔ شهرستان‌ها یا استانداری‌ها را با فرمانده سپاه، مدیر حوزهٔ علمیه در قم یا رئیس جمهور هماهنگ کند.
نظام جمهوری اسلامی با دادن قدرت مطلقه به ولی فقیه و فرا‌تر نشاندن سپاه بر همهٔ نهادهای کشور در واقع قدرت استانی را که به دولت تعلق داشت تقسیم کرده است. هنگامی که سازمان برنامه و بودجه در ایران فعال بود حداقل طرح‌هایی برای توسعهٔ استان‌ها در نظر گرفته شده و پس از تصویب اجرای آن‌ها دنبال می‌شد اما با انحلال این سازمان این موضوع نیز به حاشیه رفت. دو ستون از سه ستون قدرت در استان‌ها مستقیما به خامنه‌ای گزارش می‌دهند و اصولا دغدغهٔ توسعه ندارند. خامنه‌ای از این طریق مدیریت استانی را در وجه توسعه‌ای آن خنثی کرده است. اعضای مجلس تنها در انتخاب استاندار‌ها ورودی اندکی دارند و اکثرا نادیده گرفته می‌شوند.
تحول تقسیمات کشوری بر اساس منافع
جابجایی شهرستان‌ها در درون استان‌ها در دوران جمهوری اسلامی نیز عمدتا بر اساس نیازهای مراکز نظامی و امنیتی انجام گرفته است. تعدد تغییرات در تقسیمات کشور در دوران دولت محمود احمدی‌نژاد عمدتا ناشی از همین اقتضائات بود و تسهیل توسعهٔ استان‌ها و اجرای طرحهای بلند مدت اشتغالزا.
نظام بدیل فدرال
در مقابل این نحوهٔ ادارهٔ «تیولدارانه» و دخالت حکومت ولایت فقیه و نیروهای نظامی در مدیریت استانی، نظام فدرالی وجود دارد که فرماندار آن توسط مردم انتخاب می‌شود و نیروهای نظامی ایالتی یا استانی نیز تحت فرمان فرماندار هستند. در نظامی که استاندار توسط دولت مرکزی تعیین می‌شود و نهادهای قانونگزار و قضایی محلی استقلالی ندارند حتی اگر قوای نظامی و دیوانسالاری دینی هم دخالتی در سیاستگذاری‌ها و تصمیم گیری‌ها نداشته باشند با یک حکومت اقتدارگرا در سطح محلی مواجه هستیم و نه یک حکومت دمکراتیک.
در نظام فدرال دیگر نمایندهٔ رهبر یا نمایندهٔ رئیس جمهور دولت فدرال در سطح استانی وجود ندارد تا وزنهٔ دولت مرکزی را در برابر نیروهای استانی یا ایالتی سنگین‌تر کند. تنها نهادهایی که فرماندار ایالت یا استاندار استان را در یک نظام فدرال و نه تیولدارانه کنترل و محدود می‌کنند مردم و نهادهای قانونگذار و قضای مستقل در آن ایالت یا استان هستند.
کسانی که می‌خواهند بدانند آیا وعده‌های فوق به عمل در خواهند آمد یا نه و چرا این گونه وعده‌ها در ۳۵ سال گذشته به اجرا در نیامده‌اند باید به فهم نظام مدیریت کلان و خرد در جمهوری اسلامی، مدیریت استانی و چگونگی تعامل نهادهای دولتی، مذهبی، نظامی و حکومتی در سطح استان‌ها در ایران بپردازند و آگاهی بیشتری از رابطهٔ مرکز- پیرامون در نظام تمرکزگرای جمهوری اسلامی و میزان اختیارات نهادهای دولتی و حکومتی و دیوانسالاری دینی در مراکز استان و شهرستان‌های کشور پیدا کنند. همچنین کسانی که به امکان یا ضرورت خودگردانی و فدرالیسم در ایران می‌اندیشند باید وضعیت موجود را به درستی درک کنند. نظام تقسیمات کشوری نیز به فهم رابطهٔ مرکز- پیرامون کمک می‌کند.
مرکز- پیرامون
رابطهٔ مرکز- پیرامون در نظام جمهوری اسلامی در چهار سطح اصلی جریان دارد:
۱) دولت مرکزی و استانداران و فرمانداران و بخشداران (ساختار اداری و قوهٔ مجریه)
۲) فرماندهی سپاه در تهران و فرماندهی‌های ۳۱ گانه در استان‌ها (سازمان نظامی؛ توجه داشته باشید که ارتش در این رابطه نقش چندانی ندارد و اکثر واحدهای آن به مناطق مرزی منتقل شده‌اند. ارتش اصولا در مدیریت استانی جایی ندارد).
۳) بیت رهبری در تهران و نمایندگان این بیت و امامان جمعه و بخش‌های اداری بنیاد‌ها و نهادهای تحت نظر رهبر در شهرستان‌ها (نظام حکومتی)
۴) مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه در قم و حوزه‌های علمیهٔ شهرستان‌ها (دیوانسالاری مذهبی که تحت نظر دستگاه رهبری است). حتی در استان‌های سنی نشین تلاش شده حوزه‌های علمیهٔ شهرستان‌ها مستقل نباشند و حوزه‌های علمیه مستقل تحت فشار قرار دارند.
از این چهار سطح در واقع سه سطح در مدیریت اجرایی و اقتصادی و سیاست داخلی فعال هستند. دیوانسالاری مذهبی در شهرستان‌ها اگر در حوزهٔ سیاست و سیاستگذاری فعال باشد تحت نظر امام جمعه و فرمانده سپاه است و حضور مستقلی ندارد.
مراکز قدرت استانی و حیطه‌هایشان
در هر یک از مراکز استان‌های کشور که تعداد آن‌ها در جمهوری اسلامی بر اساس نیاز حکومت به پراکندگی قدرت در مناطق مختلف کشور، میزان نفوذ نهادهای دینی (خراسان رضوی، قم)، ضرورت‌های امنیتی (خراسان شمالی و جنوبی، اردبیل) و رقابت‌های سیاسی جناحی (البرز) رقم زده شده سه مرکز عمدهٔ قدرت وجود دارد: سپاه که نهادهای امنیتی و انتظامی نیز زیر چتر آن قرار می‌گیرند، دفتر امام جمعه که منصوب رهبر کشور است و غیر از اقامهٔ نماز بر همهٔ ادارات نظارت می‌کند، و استاندار که منصوب هیئت دولت است و قدرت آن مقید به نهادهای نظامی و حکومتی در مرکز و در سطح استان است.
عملکرد سپاه فقط به امنیت و دفاع ایدئولوژیک از نظام محدود نمی‌شود بلکه در حیطه‌های فرهنگی، اجتماعی و بالاخص اقتصادی حضور دارد و اعمال نظر می‌کند. در برخی شهر‌ها سپاه حتی حوزهٔ علمیه دارد و از این مجرا در حوزه نهادهای دینی دخالت می‌کند.
تعامل میان سه پارهٔ مدیریت استانی
دفتر امام جمعه نه فقط در انتخاب استاندار ورودی دارد و مدیر کل‌های وزراتخانه‌ها در سطح استان‌ها را در مواردی وتو یا تعیین می‌کند در فعالیت‌های شهرسازی تا طرحهای کلان استانی و دیگر طرحهای پر سود دخالت و سهم خواهی می‌کند. شهرداری‌ها در استان‌ها مجبورند سهم نمایندهٔ ولی فقیه را در تفکیک اراضی شهری یا باج دادن در طر‌های پیمانکاری پرداخت کنند. در حوزه‌های امنیتی نیز استانداران بدون جلب نظر فرماندهان سپاه استانی نمی‌توانند اقدامی انجام دهند.
همیشه سه پارهٔ مدیریت استانی نمی‌توانند با هم منابع و مزایا را با رضایت سه طرف تقسیم کنند. به همین دلیل است که در مواردی تنش‌ها بالا می‌گیرد و اثرات آن‌ها را در برخی تظاهرات عمومی در باب تقسیمات استانی، چگونگی مواجهه با بلایای طبیعی و فرایند تعیین استانداران توسط دولت‌های تازه بر سر کار آمده مشاهده می‌کنیم.
هر یک از این سه قطب انتظاراتی از یکدیگر دارند: از استانداران و فرماندهان سپاه انتظار می‌رود صف‌های نماز جمعه را با کارکنان دولت و سربازان وظیفه پر کنند؛ از امام جمعه و فرمانده سپاه انتظار می‌رود در سفرهای استانی مقامات دولتی نیروی کافی برای استقبال به صحنه بیاورند؛ از امام جمعه و استاندار نیز انتظار می‌رود که از حیث تبلیغاتی و تدارکاتی سپاه را حمایت کنند. همهٔ این‌ها در وجه همکاری این نهاد‌ها در سطح استان است. البته آن‌ها در مواردی با هم درگیر هم می‌شوند که اکثرا با تعویض استاندار حل می‌شود و نه تعویض فرماندهٔ سپاه یا امام جمعه. این امر نشان دهندهٔ کاهش قابل توجه قدرت استاندار در برابر امام جمعه و فرمانده سپاه در دوران جمهوری اسلامی است. موضوعی که در این نظام انتظارات گم می‌شود توسعهٔ استان‌ها و بسط زیر ساخت‌هاست.
مدیریت خُرد ولایت فقیه
استانی شدن فرماندهی سپاه در سطح زیر- فرماندهی این امکان را به خامنه‌ای داده است که حتی فرمانده سپاه یا فرماندهان نیروهای زمینی، دریایی و هوایی سپاه را دور بزند. تمرکز قدرت در مرکز و ولایت فقیه اصولا به معنای سلسله مراتبی بودن قدرت نیست. ولی فقیه هیچ ضرورتی نمی‌بیند دخالت خود در سپاه شهرستان‌ها، حوزه‌های علمیهٔ شهرستان‌ها یا استانداری‌ها را با فرمانده سپاه، مدیر حوزهٔ علمیه در قم یا رئیس جمهور هماهنگ کند.
نظام جمهوری اسلامی با دادن قدرت مطلقه به ولی فقیه و فرا‌تر نشاندن سپاه بر همهٔ نهادهای کشور در واقع قدرت استانی را که به دولت تعلق داشت تقسیم کرده است. هنگامی که سازمان برنامه و بودجه در ایران فعال بود حداقل طرح‌هایی برای توسعهٔ استان‌ها در نظر گرفته شده و پس از تصویب اجرای آن‌ها دنبال می‌شد اما با انحلال این سازمان این موضوع نیز به حاشیه رفت. دو ستون از سه ستون قدرت در استان‌ها مستقیما به خامنه‌ای گزارش می‌دهند و اصولا دغدغهٔ توسعه ندارند. خامنه‌ای از این طریق مدیریت استانی را در وجه توسعه‌ای آن خنثی کرده است. اعضای مجلس تنها در انتخاب استاندار‌ها ورودی اندکی دارند و اکثرا نادیده گرفته می‌شوند.
تحول تقسیمات کشوری بر اساس منافع
جابجایی شهرستان‌ها در درون استان‌ها در دوران جمهوری اسلامی نیز عمدتا بر اساس نیازهای مراکز نظامی و امنیتی انجام گرفته است. تعدد تغییرات در تقسیمات کشور در دوران دولت محمود احمدی‌نژاد عمدتا ناشی از همین اقتضائات بود و تسهیل توسعهٔ استان‌ها و اجرای طرحهای بلند مدت اشتغالزا.
نظام بدیل فدرال
در مقابل این نحوهٔ ادارهٔ «تیولدارانه» و دخالت حکومت ولایت فقیه و نیروهای نظامی در مدیریت استانی، نظام فدرالی وجود دارد که فرماندار آن توسط مردم انتخاب می‌شود و نیروهای نظامی ایالتی یا استانی نیز تحت فرمان فرماندار هستند. در نظامی که استاندار توسط دولت مرکزی تعیین می‌شود و نهادهای قانونگزار و قضایی محلی استقلالی ندارند حتی اگر قوای نظامی و دیوانسالاری دینی هم دخالتی در سیاستگذاری‌ها و تصمیم گیری‌ها نداشته باشند با یک حکومت اقتدارگرا در سطح محلی مواجه هستیم و نه یک حکومت دمکراتیک.
در نظام فدرال دیگر نمایندهٔ رهبر یا نمایندهٔ رئیس جمهور دولت فدرال در سطح استانی وجود ندارد تا وزنهٔ دولت مرکزی را در برابر نیروهای استانی یا ایالتی سنگین‌تر کند. تنها نهادهایی که فرماندار ایالت یا استاندار استان را در یک نظام فدرال و نه تیولدارانه کنترل و محدود می‌کنند مردم و نهادهای قانونگذار و قضای مستقل در آن ایالت یا استان هستند.