چند هفته‌ای است مذاکراتی برای احیای توافق هسته‌ای، با حضور ایران و طرف‌های برجام، و با مشارکت غیر مستقیم ایالات متحده، در وین برقرار است. مذاکراتی که از جمله بر رفع تحریم‌های ناشی از خروج آمریکا از برجام تمرکز دارد.
حالا طرف‌های این مذاکرات در حالی برای مشورت به پایتخت‌های خود بازگشته‌اند که هم در ایران، و هم در میان طرف‌های مذاکرات مستقیم و غیرمستقیم وین خوش‌بینی‌هایی برای دستیابی به «پیشرفتی معنادار» در احیای برجام مشاهده می‌شود.
آنچه مذاکره‌کنندگان گروه ۱+۴ و ایران و همچنین ایالات متحده آمریکا در زمینهٔ رفع تحریم‌ها پیش می‌برند، در قالب فعالیت سه گروه کارشناسی تعریف شده است.
- گروه کارشناسان متمرکز بر رفع تحریم
- گروه کارشناسان متمرکز بر اقدامات هسته‌ای ایران
- گروه کارشناسان برنامه‌ریزی اقدامات طرفین در زمینهٔ تحریم و هسته‌ای
مطلب پیش‌رو با تشریح سازوکار تحریم‌های اعلام‌شده علیه جمهوری اسلامی ایران، به جزئیات کار گروه اول می‌پردازد: تهران منتظر رفع کدام تحریم‌هاست و ایالات متحده تمایل یا توانایی رفع کدام تحریم‌ها را دارد؟
برآیند آنچه دیپلمات‌های جمهوری اسلامی ایران در هفته‌های اخیر به اشکال گوناگون در مجامع عمومی اعلام کرده‌اند، نشان می‌دهد که تهران ماهیت تحریم‌های مورد مذاکره را به دو بخش تقسیم کرده است:
- تحریم‌هایی که حوزه‌های مختلف مانند نفت و انرژی، کشتیرانی، بیمه، نهادهای مالی و صنایع را هدف گرفته است؛
- تحریم‌هایی که به‌روایتی نام صدها شخص، از رهبر جمهوری اسلامی تا وزیر امور خارجه و همچنین بسیاری از فعالان اقتصادی، را شامل می‌شود.
با در نظر گرفتن اولویت اقتصادی موضوع، تهران کار مذاکره در وین را با تمرکز بیشتر بر رفع تحریم‌های گروه اول پیش می‌برد، اما بسیاری بر اهمیت گروه دوم تحریم‌ها نیز واقف‌اند و بر این باورند که پیچیدگیِ باقی ماندنِ بسیاری از این نام‌ها در فهرست افراد تحریم‌شده از سوی آمریکا (خصوصاً آن‌هایی که در عرصهٔ اقتصادی فعال‌اند) همچنان می‌تواند بر پیشبرد فعالیت‌های اقتصادی برون‌مرزی جمهوری اسلامی تأثیر منفی چشمگیر داشته باشد.
در ادامهٔ این مطلب با تشریح پیشینه و جزئیات برخی عناوین تحریمی، به توضیح برخی از پیچیدگی‌ها بر سر میز مذاکره می‌پردازیم. البته باید تأکید کرد که دامنهٔ تحریم‌های ایالات متحده علیه جمهوری اسلامی ایران بسیار فراتر از این عناوین است و در این‌جا فقط به ذکر عناوین برجسته‌تر بسنده کرده‌ایم که احتمالاً تهران برای بهبود شرایط اقتصادی در پی آن‌هاست.
- کدام تحریم‌ها با برجام رفع یا لغو یا تعلیق شد؟
- فرمان اجرایی چیست؟
- سه فرمان اجرایی اصلی دونالد ترامپ کدام‌اند؟ لغو کدام‌یک محتمل است؟
- با رفع کدام تحریم، ایران قادر به فروش نفت و برخورداری از درآمد حاصل از آن می‌شود؟
- ارتباط میان افزودن سپاه به فهرست گروه‌های تروریستی و سایر تحریم‌ها چیست؟
- تحریم بانک مرکزی چگونه تغییر کرد؟
تحریم‌های مرتبط با تعهدات آمریکا در برجام
برجام و اقدامات مرتبط با تحریم‌ها
نگاهی گذرا به متن برجام در بخش «تعهدات مرتبط با تحریم» نشان می‌دهد که در کنار لغو شش قطعنامهٔ تحریمی شورای امنیت سازمان ملل متحد و تعهدات اتحادیهٔ اروپا در زمینهٔ رفع تحریم، نقشهٔ راه رفع یا لغو و یا تعلیق تحریم‌های ایالات متحده بسیار گسترده و پرجزئیات بود. آنچه در نمودار بالا آمده، تنها سرفصل برخی اقداماتی است که در این بخش، در پیوست ۲ برجام با عنوان «تعهدات مرتبط با تحریم» آمریکا، به آن اشاره شده است.
البته همهٔ این تعهدات تحریمی ایالات متحده، در کنار سایر کشورهای مذاکره‌کننده با ایران، مربوط به موضوع هسته‌ای می‌شود. ایالات متحده در دوران کوتاه اجرای برجام همچنان تحریم‌های اولیه خود را پابرجا نگه داشته بود و به همراه متحدانش اِعمال تحریم‌هایی در زمینه‌های غیرهسته‌ای از جمله تروریسم یا حقوق‌بشر را ادامه داد.
این مطلب بیش از آن‌که مرور تحریم‌هایی باشد که بر مبنای برجام رفع یا تعلیق شده بودند، نگاهی است به اقدامات تحریمی دولت دونالد ترامپ؛ دولت پیشین ایالات متحده که از ابتدا توافق اتمی یا برجام را «ناقص»، «وحشتناک» و «افتضاح» توصیف کرده بود، نه تنها از آن خارج شد بلکه شبکه‌ای گسترده و به‌هم‌پیوسته از تحریم‌های سنگین را نیز وضع کرد.
البته استفادهٔ واشینگتن از ابزار تحریم محصول دوران ریاست جمهوری دونالد ترامپ نیست و از سال‌های اولیه استقرار جمهوری اسلامی و خصوصاً در پی گروگان‌گیری در سفارت آمریکا در تهران و قطع روابط دیپلماتیک دو کشور شکل گرفته و در دوران ریاست‌جمهوری باراک اوباما به اوج رسید. اما تفاوتی که در دوران ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ بیش از پیش پررنگ جلوه‌گر شد، در هم تنیده شدن این شبکه تحریم‌هاست.
برای روشن شدن این پیچیدگی‌ها، ابتدا توضیحی کوتاه دربارهٔ یکی از ابزارهای مهمِ در اختیار رؤسای جمهوری ایالات متحده بیان می‌شود.
فرمان اجرایی
از سال ۱۳۵۷ بیش از ۲۵ فرمان اجرایی در ارتباط با ایران به امضای رؤسای جمهوری ایالات متحده رسیده است؛ فرمان‌های اجرایی‌ای که برخی با فرمانی دیگر جایگزین شده، برخی یا (بخش‌هایی از برخی) از آن‌ها در دوران اجرای برجام لغو شدند و برخی با امضای رئیس‌جمهوری پیشین ایالات متحده به این فهرست اضافه شده‌اند.
آن‌طور که یک انجمن حقوقی آمریکایی در توصیف «فرمان اجرایی» آورده، این سند یک «دستور امضاشده، مکتوب و منتشرشده از سوی رئیس‌جمهوری ایالات متحده است که عملیات دولت فدرال را مدیریت می‌کند». از فرمان‌های اجرایی یا «با شماره یا موضوع‌شان یاد می‌شود». فرمان اجرایی یک «مصوبه» نیست و نیازی به تأیید کنگره ندارد و «کنگره نمی‌تواند آن را به‌راحتی لغو کند»، اما قانونگذاران ممکن است قانونی را تصویب کنند «که اجرای فرمان را سخت یا حتی غیرممکن کند، مثلاً از راه تأمین نکردن هزینهٔ لازم برای اجرای فرمان». و در نهایت این‌که فرمان اجرایی تنها توسط رئیس‌جمهور کنونی می‌تواند با صدور یک فرمان اجرایی دیگر لغو شود.
پیوست ۲ برجام در زمینهٔ تعهدات مرتبط با تحریم به‌طور مشخص به ۵ فرمان اجرایی رؤسای جمهوری ایالات متحده اشاره کرده است، یعنی فرمان‌های ۱۳۵۷۴، ۱۳۵۹۰،۱۳۶۲۲،۱۳۶۴۵و ۱۳۶۲۸. در این پیوست اشاره شده است که کدام‌یک از این فرمان‌ها و یا چه بخش‌هایی از آن‌ها لغو خواهد شد.
اما با تصمیم دولت ترامپ برای خروج از برجام، نه تنها تحریم‌های هسته‌ای ایالات متحده پس از دو سال از سر گرفته شد بلکه رئیس‌جمهوری پیشین ایالات متحده پنج فرمان اجرایی امضا کرد که بر مبنای آن افراد و نهادهای دیگری نیز تحت تحریم قرار گرفتند و همچنین نهادهایی را بر مبنای فرمان‌های اجرایی سال‌های دورتر تحت تحریم دوباره قرار داد.
فرمان اجرایی ۱۳۸۶۴
دونالد ترامپ در اوت سال ۲۰۱۸ ، فرمان اجرایی ۱۳۸۶۴ را با عنوان «بازگرداندن برخی تحریم‌ها علیه ایران» امضا کرد؛ یک فرمان اجرایی که مبنای قانونی خود را بر قوانین تحریمی مانند «ISA»، «CISADA»،«TRA» استوار کرده و حوزه‌های مختلفی چون بانک و نفت و گاز و پتروشیمی را هدف می‌گیرد. این فرمان اجرایی به بازه زمانی ۱۸۰ روزه‌ای اشاره می‌کند که فرصتی برای بازگرداندن تحریم‌های پیشین را فراهم می‌کرد.
بر مبنای این فرمان اجرایی بود که در نوامبر سال ۲۰۱۸، وزارت خزانه‌داری از اِعمال دوبارهٔ همهٔ تحریم‌هایی خبر داد که بر مبنای برجام لغو یا تعلیق شده بودند. از جمله در این اطلاعیه به بازگرداندن بیش از ۷۰۰ نام افراد، نهادها، هواپیماها و شناورهای تحریم‌شده اشاره می‌شود.
تحت فرمان اجرایی ۱۳۸۶۴ از جمله این شرکت‌ها به فهرست تحریم‌ها اضافه شده‌اند
- زیرمجموعه‌های شرکت کشتیرانی چینی COSCO و افراد دخیل در انتقال نفت از ایران
- چندین شرکت پتروشیمی دخیل در قراردادهای فروش نفت و سایر محصولات پتروشیمی از ایران به چین و امارات متحده عربی
- شرکت‌های متعددی در امارات متحده عربی، هنگ‌کنگ و چین؛ تسهیل‌گر فروش نفت و سایر محصولات پتروشیمی ایران
فرمان اجرایی ۱۳۸۷۱
دونالد ترامپ چند ماه بعد یعنی یک سال پس از خروج ایالات متحده از برجام و همزمان با آغاز اقدامات «جبرانی» ایران در عدول از تعهداتش در برجام ( ماه مه ۲۰۱۹) ، یک فرمان اجرایی دیگر را در زمینهٔ تحریم ایران امضا کرد. فرمان اجرایی ۱۳۸۷۱ بر حوزهٔ کلیدی فلزات، آلومینیوم و مس ایران متمرکز است.
بر مبنای این فرمان اجرایی هر شخص یا نهادی که در فروش، تجهیز و یا انتقال اقلام یا خدمات مرتبط با صنایع فلزی ایران در ارتباط باشد، مشمول تحریم خواهد شد. یکی از آخرین اقدامات تحریمی در دوران ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ هم بر مبنای همین فرمان اجرایی شکل گرفت. در ۵ ژانویه ۲۰۲۱، چند روز پیش از ورود جو بایدن به کاخ سفید، واشینگتن از افزودن نام‌های تازه در صنایع فلزی ایران به فهرست تحریم‌ها خبر داد، که همگی بر مبنای فرمان اجرایی ۱۳۸۷۱ انجام شده است.
اما یکی از پیچیدگی‌های این فرمان اجرایی در زمان امضا و اجرای آن اطلاعیه‌ای است که چند هفته پس از امضا دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری ایالات متحده (اوفک) منتشر کرد. بر مبنای این اطلاعیه، اوفک در بخش «قوانین تحریم‌های مالی ایران» (IFSR) تیتری را که پیشتر با عنوان «قوانین تحریم‌های نقض حقوق بشر ایران» شناخته می‌شد تغییر داد و آن را با عنوان «قوانین تحریمی بخش ایران و نقض حقوق بشر» معرفی کرد. و این‌گونه تحریم صنایع فلزی (یکی از بخش‌های مهم فعالیت اقتصادی ایران) بر مبنای فرمان اجرایی ۱۳۸۷۱ با موضوع نقض حقوق بشر گره خورد.
تحت فرمان اجرایی ۱۳۸۷۱ از جمله این شرکت‌ها به فهرست تحریم‌ها اضافه شده‌اند
- نهادهای مرتبط با فولاد مبارکه
- تأمین‌کنندگان الکترودهای گرافیتی و تولیدکنندگان ایرانی آن
- و چندین شرکت مرتبط با صنایع فلزی مانند استیل صبا، استیل خراسان، آلومینیوم ایران و صنایع ملی مس ایران
فرمان اجرایی ۱۳۸۷۶
ژوئن سال ۲۰۱۹ این فرمان اجرایی خبرساز به امضای رئیس‌جمهوری وقت ایالات متحده رسید. بر مبنای این فرمان اجرایی که اساس قانونی خود را از جمله در «قانون اضطرارهای ملی» ایالات متحده توصیف کرده، آیت‌الله علی خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی، و دفترش تحت تحریم آمریکا قرار گرفتند.
همچنین دونالد ترامپ با امضای این فرمان به وزرات خزانه‌داری و خارجه خود اختیار داد تا از جمله افرادی را نیز که توسط آیت‌الله خامنه‌ای به صورت مستقیم یا غیرمستقیم منصوب می‌شوند تحریم کنند.
بر مبنای همین فرمان اجرایی کمتر از دو ماه بعد وزارت خزانه‌داری ایالات متحده از تحریم محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی، با توصیف «عامل برنامه‌های رهبر جمهوری اسلامی و سخنگوی اصلی رژیم در سراسر جهان» خبر داد.
افزوده شدن نام افرادی چون رؤسای ستاد اجرایی فرمان امام و آستان قدس رضوی، محمد مخبر و احمد مروی، و همچنین آستان قدس رضوی و بسیاری از شرکت‌های زیرمجموعه آن به فهرست تحریم‌ها نیز بر مبنای همین فرمان اجرایی صورت گرفت. تخمین زده می‌شود که ستاد اجرایی فرمان امام و آستان قدس رضوی همراه با بنیاد مستضعفان و خاتم‌الانبیا، نهاد تحت مالکیت سپاه پاسداران که از پیش تحریم شده بودند، بیش از نیمی از اقتصاد ایران را کنترل می‌کنند.
زمستان سال ۲۰۲۰، در زمان برگزاری انتخابات مجلس شورای اسلامی در ایران، بار دیگر این فرمان اجرایی مورد استفاده قرار گرفت و بر مبنای آن نام‌هایی دیگر به فهرست تحریم‌های ایالات متحده افزوده شد؛ مقام‌هایی که «مانع مسیر برگزاری یک انتخابات عادلانه و آزاد در ایران»خوانده شدند. از آن جمله احمد جنتی و محمد یزدی بودند. نام ابراهیم رئیسی (رئیس قوه قضاییه)، علی شمخانی (دبیر شورای عالی امنیت ملی)، مجتبی خامنه‌ای (فرزند رهبر جمهوری اسلامی و از شانس‌های جانشینی او) و همچنین حسین دهقان (وزیر پیشین دفاع و از نامزدهای انتخابات ریاست‌جمهوری سال ۱۴۰۰) نیز بر مبنای فرمان اجرایی ۱۳۸۷۶ در میان تحریم‌شدگان قرار گرفته است.
رفع تحریم حیاتی؛ حوزهٔ انرژی
رفع تحریم حوزهٔ انرژی ایران که شامل خرید و فروش نفت و گاز و محصولات پتروشیمی، همکاری بین‌المللی و دسترسی به درآمد حاصل از آن‌ها می‌شود، شاید حیاتی‌ترین موضوعی باشد که مذاکره‌کنندگان ایرانی همواره به دنبال آن بوده‌اند، چه زمانی که برای دستیابی به برجام مذاکره می‌کردند و چه امروز که برای احیای آن توافق تلاش می‌کنند. اهمیت این موضوع تا حدی است که معاون امور بین‌الملل وزیر نفت جمهوری اسلامی یکی از اعضای اصلی تیم مذاکره‌کنندهٔ ایران در نشست اخیر وین بود.
نمودار تخمین افت‌وخیز صادرات و درآمد ایران از محل فروش نفت/ براساس داده‌های کپلر
موضوع تحریم حوزهٔ انرژی و نقشهٔ راه رفع آن بر مبنای برجام با جزئیات فراوانی در متن این توافق در دسترس است. اما در دوران ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ شکل تحریم این حوزه با افزوده شدنش به قوانین تحریمی دیگر ایالات متحده پیچیدگی‌هایی را ایجاد کرده است.
در اکتبر سال ۲۰۲۰ وزارت خزانه‌داری ایالات متحده اعلام کرد که وزارت نفت ایران، شرکت ملی نفت و شرکت ملی نفتکش ایران را بر مبنای فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ به فهرست تحریم‌ها اضافه می‌کند، درصورتی‌که تا پیش از آن و آن‌طور که در برجام آمده، تحریم‌های این حوزه با این فرمان اجرایی بیست ساله در ارتباط نبود.
فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ با عنوان «توقیف اموال و جلوگیری از تبادلات افرادی که مرتکب تروریسم شده‌اند، تهدید به این کار کرده‌اند و یا از آن حمایت می‌کنند» تنها چند روز پس از حملات یازدهم سپتامبر به امضای رئیس‌جمهوری وقت، جورج بوش، رسید.
بر مبنای تصمیم سال ۲۰۲۰، نه تنها نهادهای کلیدی حوزهٔ انرژی ایران با عناوین تازه‌ای دوباره تحریم شدند بلکه نام وزیر نفت جمهوری اسلامی و چندین نهاد و فرد مرتبط با این حوزه و همچنین شرکت‌هایی که غیرمستقیم با آن در ارتباط بودند نیز به فهرست تحریم‌ها (بر مبنای فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴) افزوده شد. در بیانیه وزارت خزانه‌داری آمریکا در این‌باره دلیل این تحریم همکاری با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی توصیف شده که پیشتر به فهرست گروه‌های تروریستی افزوده شده بود. همچنین معاملات نفتی تهران با ونزوئلا از دیگر دلایل این اقدام دولت دونالد ترامپ برشمرده شد.
سپاه پاسداران در فهرست «سازمان‌های تروریستی خارجی»
سپاه پاسداران انقلاب اسلامی قدرتمندترین نهاد فعال در ساختار جمهوری اسلامی است؛ نهادی با بازوهای نظامی، امنیتی، اقتصادی و سیاسی. یکی از اقدامات دولت دونالد ترامپ در ماه‌های پس از خروج از توافق اتمی افزودن نام این نهاد قدرتمند به فهرست «سازمان‌های تروریستی خارجی» بود. دولت دونالد ترامپ با متهم کرد سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به ایفای نقش به عنوان «ابزار اصلی حکومت ایران در راستای هدایت و اجرای کارزار بین‌المللی تروریسم» این قدم را بر مبنای «قانون مهاجرت و امنیت» برداشت.
البته در ماه‌ها و سال‌های پیش از این اقدام نام‌های زیادی از افراد و نهادهای مرتبط با سپاه، خصوصا با استفاده از فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ به فهرست تحریم‌های آمریکا افزوده شده بود، اما با تروریستی خوانده شدن کل این سازمان، مسیری دوطرفه گشوده شد تا با استفاده از آن مرتبطان با سپاه پاسداران که در بخش‌های متعدد و مختلف ایران به صورت مستقیم و غیرمستقیم دخیل است، هدف تحریم قرار گیرند.
در ماه‌های اخیر که صحبت از لزوم رفع همهٔ تحریم‌های دولت ترامپ شده، مقام‌های جمهوری اسلامی به طور مشخص به موضوع تروریستی خوانده شدنِ سپاه نپرداختند و فعلاً نیز به نظر نمی‌‌آید که دولت جو بایدن آمادهٔ خارج کردن این گروه از فهرست «سازمان‌های تروریستی خارجی» باشد.
شریان اصلی؛ بانک مرکزی ایران
در فهرست بلند تعهدات مرتبط با تحریم، «تدابیر بانکی و مالی» صدرنشین اقدامات کشورهای طرف ایران از جمله ایالات متحده بوده است. در عناوین مرتبط با این بخش پیش از هر نهادی به بانک مرکزی ایران اشاره شده است؛ نهادی که «شریان اصلی» دسترسی ایران به نظام بانکی بین‌المللی است.
یکی از خبرسازترین تحریم‌هایی که دولت دونالد ترامپ اِعمال کرد، حدود دو سال پیش در سپتامبر سال ۲۰۱۹ بود که بانک مرکزی ایران را که با بازگشت تحریم‌های هسته‌ای مشمول محدودیت‌ها شده بود، بار دیگر تحریم کرد. اما این‌بار با استفاده از همان فرمان اجرایی‌ای که حوزهٔ انرژی را هدف گرفته بود؛ فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴.
در بیانیهٔ وزارت خزانه‌داری ایالات متحده در این‌باره بانک مرکزی ایران در کنار صندوق توسعه ملی و شرکت اعتماد تجارت پارس از جمله به در اختیار گذاشتن میلیاردها دلار به سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، نیروی قدس و همچنین حزب‌الله متهم شدند. پیش از این اقدام، ولی‌الله سیف، رئیس وقت بانک مرکزی ایران، و برخی همکارانش با استفاده از فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴، در فهرست تحریم‌های ایالات متحده قرار گرفته بودند.
چالش اصلی؛ اقدامات همزمان
پس از چند هفته مذاکره در وین و برگزاری نشست‌های کارشناسان حوزهٔ تحریم و هسته‌ای، طرفین به این نتیجه رسیدند که باید گروه سومی برای برنامه‌ریزی اقدامات در آن دو حوزه شکل بگیرد. اهمیت این گروه سوم از آن رو پررنگ می‌شود که از زمان روی کار آمدن جو بایدن در آمریکا یک چالش دیگر بر موضوعات پیرامون احیای برجام سایه افکنده بود؛ این‌که چه کسی قدم اول را بردارد؟
تهران علاقه‌مند است در اظهارنظرهای عمومی بگوید بدون رفع تحریم و راستی‌آزماییِ انجام آن هیچ اقدامی نخواهد کرد. واشینگتن هم آن‌طور که وزیر خارجه و سایر مقام‌های دیپلماتیک گفته‌اند، پیش از اقدامات ایران در محدود کردن برنامه هسته‌ای‌اش بر مبنای برجام، تحریمی را رفع نخواهد کرد.
نتیجهٔ مذاکرات تا کنون این بوده که طرفین در اظهارنظرهای عمومی دیگر از «قدم اول» صحبت نمی‌کنند و تأکید آن‌ها بر گفت‌وگو بر سر این است که پایان این روند چگونه خواهد بود؛ این‌که تهران چگونه عدول خود از محدودیت‌های برجام در زمینهٔ هسته‌ای را جبران خواهد کرد و ایالات متحده با رفع یا تعلیق کدام‌یک از اجزای شبکهٔ پیچیدهٔ تحریم‌هایش موافقت خواهد کرد. روند منتهی به این نتیجه باید «عبارت به عبارت» مورد مذاکره قرار گیرد، آن هم در فضایی که تهران حاضر به نشستن بر سر میز مذاکرهٔ مستقیم با آمریکا نیست و این روند «طاقت‌فرسا» با واسطه در حال پیگیری است.