رمزگشایی از فساد در بودجه ۹۷ دولت

انتشار گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۷ دیگر خبر تازه‌ای نیست و همگان کمابیش می‌دانند که:

• شرکت پخش فرآورده‌های نفتی چندین بار سهم سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها را به خزانه‌داری دولت نپرداخت: ۴۱۴ میلیارد تومان، یک میلیون و ۲۲۹ هزار دلار، ۱۱ میلیون و ۵۵۸ هزار یورو، ۲۲ میلیون و ۳۷۴ درهم.
• بانک‌های دولتی ۶۱۵٫۲ میلیارد تومان از فروش سهام و اموال خود را نه به حساب خزانه‌داری کشور ریختند و نه در افزایش سرمایه خود ثبت کردند.
• ۲۴۱ مدیر بیش از سقف قانونی ۲۳٫۵۸۳ میلیون تومانی حقوق دریافت کردند؛ مدیرانی در این سازمان‌های اداری: صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان غذا و دارو، دانشگاه‌های علوم پزشکی، شرکت‌های وابسته به وزارت نفت، شهرک‌های پژوهشی، سازمان منطقه ویژه اقتصادی، بانک مسکن، شرکت آلومینیوم، و سازمان پزشکی قانونی. جمعاً بیش از ۱۱ میلیارد و ۳۵۰ میلیون تومان. بالاترین دریافتی ۵۳ میلیون تومان در ماه بوده است.
• تنها ۲۳ درصد از واگذاری‌ها به بخش خصوصی حقیقی رسید.
• در این واگذاری‌ها ۱۲ هزار میلیارد تومان انحراف رخ داد: ۷۳ درصد ناشی از قیمت‌گذاری، بیش از ۶ درصد در ارتباط اهلیت خریدار، و دیگر، برخلاف قانون، ۶ شرکت به بهای ۱۳۲ میلیارد تومان به مدیران اجرایی و اعضای هیئت‌مدیره خود شرکت‌های واگذار شده است.
• ۶۷۸ میلیارد تومان از قسط این واگذاری‌ها دیرکرد داشت.
• ۲ میلیارد و ۷۰۶ میلیون دلار به ارز دولتی (۴۲۰۰ تومانی) کالاهای غیراساسی همچون نخ دندان، عروسک، اسباب‌بازی، لوازم بدن‌سازی، درپوش، غذای سگ و گربه، چوب بستنی و... به کشور وارد شد.
• از ۳۱ میلیارد و ۴۱۶ میلیون دلار ارز دولتی که در سال۱۳۹۷ برای واردات داده شد، در ازای ۴ میلیارد و ۸۲۱ میلیون دلار آن هیچ کالا و خدماتی به کشور وارد نشد. بدین ترتیب:

نکته این‌که بر پایه گزارش تفریغ دیوان محاسبات، اجرای مصوبه‌های بودجه توسط دولت حسن روحانی در ۱۳۹۷، سالی که کشور همچون امروز گرفتار تحریم بود، کاستی‌های فراوان داشت. اما گزارش تفریغ یعنی چه و دیوان محاسبات که آن را تهیه می‌کند چه نهادی است؟

تفریغ در لغت یعنی فارغ شدن از کاری (فرهنگ دهخدا) و تفریغ بودجه یعنی فارغ شدن از حسابرسی اجرای آن در مقایسه با مصوبه. یعنی، دیوان محاسبات مجلس شورای اسلامی هزینه‌کردِ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های بهره‌مند از بودجه دولتی را وارسی می‌کند.

رویگردانی دولت از بودجه مصوبه مجلس آگاهی تازه‌ای نیست، بلکه در تمامی «گزارش‌های تفریغ بودجه» دیوان محاسبات، از سال ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۷، بدان اشاره رفته است. آن‌چه از آن آگاهی می‌بایست یافت، چند و چون فساد در اجرای بودجه دولتی است. نخست فساد دولتی را بشناسیم و سپس آن را در اجرای بودجه بازیابیم.

فساد دولتی دو گونه است؛ یکی دستبرد که کارمند از دارایی دولت برمی‌دارد. البته مأمور قلم‌دزد و مأمور کلان‌دزد به یک اندازه فساد نمی‌کنند. دو دیگر، رشوه است که مأمور دولتی در ازای دریافتی، امتیازی را به طور غیرقانونی به کسی می‌دهد که در شرایط برابر بدان دست نمی‌یافت یا تنها با هزینه‌کرد بیشتر به آن می‌رسید.

تقسیم غنیمت میان رشوه‌ده و رشوه‌گیر بستگی به ریسک لو رفتن، مجازات آن و نیز قدرت چانه‌زنی میان ایشان دارد. اگر دسترسی به امتیاز سخت باشد، رشوه‌دهنده مجبور است سهم بیشتری به رشوه‌گیر بدهد، و گرنه قدرت چانه‌زنی بیشتری دارد.

از میان دو فساد دولتی که شرح آن رفت، افزایش حقوقی که مدیران بلندپایه حکومت ولایی برای خود نوشتند، از گونه نخست است. اما بیشتر تخلف‌ها در اجرای بودجه ۱۳۹۷ از گونه دوم‌اند، همچون:

• کسانی که با همدستی کارگزاران دولتی ارز به بهای دولتی به دست آوردند تا کالای ویژه‌ای را وارد کنند، اما آن را به کاری دیگری زدند. اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران هم گزارشی داشت بر این پایه که «بخش قابل‌توجهی از ارز ترجیحی [۴۲۰۰ تومانی] برای واردات دارو جای دیگر مصرف شده است... حدود ۶۰ میلیون دلار.» زمانی که دولت کالایی را به بهای کمتر از بازار می‌فروشد،‌ کسانی با پرداخت رشوه آن را به دست می‌آورند و بی‌درنگ با استفاده از تفاوت بهای آن کالا با بهای بازار، به سود هنگفتی دست می‌یابند.
• برخی که با رشوه در روند خصوصی‌سازی تأثیر گذاشتند تا در فهرست خریداران مجاز قرار گیرند، بنگاه کمتر از بهای بازار ارزیابی شود و شرکت‌های بزرگ دولتی نسیه یا با بهره ترجیحی واگذار شوند. از آن جا که این‌گونه واگذاری‌ها توجیه اقتصادی ندارد، بیشینه شرکت‌های واگذارشده همواره زیان می‌دهند و برای جبران کمکِ دولتی می‌گیرند و بدین ترتیب، منابع ملی بیشتری را به باد می‌دهند.

دیوان محاسبات در گزارش‌های تفریغ سال‌های پیش به موردهای دیگری از گونه دوم فساد، یعنی امتیاز ناحق در ازای رشوه، اشاره کرده بود: پرداخت رشوه برای شرکت در فرایند خرید و فروش کالا و خدمات از سوی دولت، برنده شدن در مناقصه‌های دولتی، پرداختن کمتر از آن‌چه باید برای هزینه‌ای همچون مالیات و عوارض و حکم سبک‌تر از آن‌چه باید، از سوی دادگاه.

زیان‌های فسادی که گزارش تفریغ نشان می‌دهد، بسیارند. یکم آن‌که منابع و ثروت ملی مردم به جای سرمایه‌گذاری در توسعه یا هزینه در رفاه، به حساب چند رشوه‌دهنده می‌رود و هدر می‌شود.

دو دیگر، حتی اگر هدر نشود، چون به گونه‌ای بهینه توزیع و مدیریت نشده، سودی که می‌بایست تولید نمی‌کند و بدین ترتیب ضرر به منفعت ملی می‌زند.

سوم آن که چون با فساد، منابع ملی همواره از بین می‌رود، دولت حاکم،‌ اگر هم در پی مبارزه با فساد باشد، منابع کافی در اختیار ندارد و به‌ناچار، همچون هر بازیگر اقتصادی دیگری، حساب سود و زیان خواهد کرد و از خود خواهد پرسید که آیا با توجه به منابع کمِ در اختیار، مبارزه با این یا آن فساد ارزش هزینه کردن دارد؟ پاسخ به این پرسش می‌تواند در بسیاری از موارد، چشم‌پوشی «منطقی» از مبارزه با فساد باشد.

چهارمین زیان فساد آن است که به گمان قوی رشوه‌دهنده، برای جبران هزینه رشوه، از کیفیت و مرغوبیت کالا و مصالح به‌کاررفته می‌کاهد یا در اجرای کار دبه درمی‌آورد که این هم زیان اقتصادی دیگری است.

افزون بر این‌همه، فرادستی بی‌اعتمادی و ناامنی در سپهر کار و پیشه زیانبار است، چه در پی آن، صاحبان سرمایه، چه کارآفرین راستین و چه رانت‌خوار نوکیسه، پول و دارایی خود را خارج می‌کنند و بدین ترتیب منابع کمتری برای بازسازی کشور باقی می‌گذارند. گویا هر سال، دست‌کم ۳۰ تا ۴۰ میلیارد دلار سرمایه از کشور خارج می‌شود.

این‌که هر سال، دیوان محاسبات گزارش تخلف در اجرای بودجه و دیگر دستگاه‌های رسمی نظام خبر از دیگر موارد فساد می‌دهند، همه نشانگر ریشه‌دار شدن و گستردگی فساد در نظام ولایی است. البته، پس از گزارش تفریغ بودجه ۱۳۹۷ دیوان محاسبات، آقایان حسن روحانی،‌ رئیس‌جمهور، و ابراهیم رئیسی، رئیس ‌قوه قضائیه، دستور پیگیری دادند.

نگارنده نمی‌داند که پیگیری‌های پیش از این در نظام ولایی به کجا انجامید. خواننده گرامی می‌داند؟

پی‌نوشت:
نگارنده برای تهیه این نوشته، از دیدگاه نظری این سند بهره برده است: Rose-Ackerman, S., & Palifka, B. J. (2016). Corruption and government: Causes, consequences, and reform. Cambridge university press.