زمان کوتاهی به اجلاس عمومی سازمان ملل، و تشکیل جلسه ویژه شورای امنیت، باقی مانده است. اهمیت اجلاس امسال همزمانی آن با تشنج موجود بین ایران و آمریکا بر سر طیفی از مسائل است که به دنبال خروج آمریکا از برجام شروع شد. آغاز بخشی از تحریم‌ها و نزدیکی زمان تحریم‌های ثانویه از ۱۳ آبان همراه با اختلافات عمده بر سر سوریه، عراق و اسرائیل از اقلام دیگر این فهرست است.
رئیس‌جمهور آمریکا قصد دارد ریاست یکی از جلسات ویژه شورای امنیت را بر عهده بگیرد و طی آن نظر اعضای شورای امنیت را بر برنامههای موشکی و هسته‌ای و همچنین رفتار منطقه‌ای ایران منعطف و به موارد نقض قوانین بین‌المللی توسط ایران و آنچه اقدامات بی‌ثبات‌کننده تهران در خاورمیانه نامیده می‌شود، اشاره کند.
برخی گزارش‌ها حاکی است که بنیامین نتانیاهو نخست‌وزیر اسرائیل نیز علاقه‌مند حضور در این جلسه ویژه شورای امنیت است. حضور ایران در جلسه طبیعی و قانونی است ولی حضور نمایندگان کشورهای غیرعضو و به ویژه اسرائیل در چنین جلسه‌ای کاملاً بی‌سابقه است که توأم با موضوع ریاست دونالد ترامپ بر جلسه احتمال عدم حضور ایران را افزایش می‌دهد. مقاله حاضر ابعاد این قضیه را ضمن بررسی تاریخی نقش شورای امنیت مورد توجه قرار می‌دهد.
ریاست دوره‌ای شورای امنیت چیست و چگونه تعیین می‌شود؟
زمان کوتاهی پس از پایان جنگ جهانی دوم و تشکیل سازمان ملل متحد، شورای امنیت با توافق اعضا خلق شد. ایالات متحده، بریتانیا، چین، فرانسه، و روسیه، به عنوان پنج عضو دایمی و ۱۰ کشور دیگر به عنوان اعضای غیردائم انتخاب شدند. عضویت اعضای غیر دایمی دو ساله است و هر یک از ۱۵ عضو به ترتیب حروف الفبا و به صورت چرخشی بر آن ریاست دارند. اولین جلسه این شورا در تاریخ ۱۷ ژانویه ۱۹۴۶ تشکیل شد و استرالیا اولین رئیس جلسه شورای امنیت بود، زیرا بر اساس حروف الفبا در ان دوره اولین کشوری بود که اسمش با حرف «الف» شروع می‌شد. کشور بعدی برزیل و سپس چین بود.
در پایان یکسال فقط ۱۲ عضو ریاست دوره‌ای خود را ایفا می‌کنند و بنابر این ریاست از نقطه آغاز شروع نمی‌شود بلکه با توجه به پیوستن اعضای جدید و بر اساس اسم کشور به زبان انگیسی ادامه یافته و تغییراتی که در سال‌های بعد با پایان عضویت دو ساله اعضای غیردائمی پیش می‌آید، ردیف‌گذاری ریاست را تغییر می‌دهد. مثلاً در سال ۲۰۰۰ سنگاپور برای عضویت این شورا از ژانویه ۲۰۰۱ انتخاب شد، اما چون روسیه آخرین رئیس دوره‌ای در ماه دسامبر سال ۲۰۰۰ بود، سنگاپور همزمان با آغاز به کار خود و با توجه به حرف «اس» که بعد از حرف «آر» است ریاست دوره ای شورا را نیز بر عهده داشت.
اعضای غیردائمی شورا چگونه انتخاب می‌شوند؟
۱۰ عضو غیردائمی از مناطق مختلف جغرافیایی جهان انتخاب و با رای کلیه اعضای سازمان ملل در اجلاس عمومی و سالانه انتخاب و ماه آخر عضویت‌شان بر اساس خالی شدن جایگاه در داخل شورا تعیین می‌شود. یک یا چند کشور ممکن است برای سال‌های متوالی به عنوان نامزد عضویت انتخاب شوند و رأی لازم و کافی برای عضویت موقت در شورای امنیت را کسب کنند؛ در حالی که بعضی دیگر از کشورها ممکن است برای سال‌های متوالی نتوانند رأی کافی کسب کنند.
برای نمونه ایران در طول عمر ۷۲ ساله این شورا فقط یکبار برای مدت دو سال (۱۹۵۵-۱۹۵۶) به عضویت شورای امنیت انتخاب شد و پس از آن هیچوقت برای چنین جایگاهی برگزیده نشد. ایران، در طی دو سال عضویتش، یکبار در نوامبر ۱۹۵۵ و بار دیگر در نوامبر سال ۱۹۵۶ ریاست دوره ای شورای امنیت را نیز بر عهده داشت.
سوریه دوبار در سال‌های ۱۹۴۷ و ۱۹۴۸ مستقلاً ریاست دوره‌ای شورا را برعهده داشت. اما پس از آنکه با مصر جمهوری متحده عربی را تشکیل داد، دو بار هم مشترکاً با آن کشور در ژانویه و دسامبر ۱۹۶۱ بر شورا ریاست داشت. سوریه پس از جدایی از مصر فقط یکبار در ۱۹۷۰ در زمان باقیمانده از عضویتش ریاست شورا بر عهده داشت. این کشور بار دیگر تحت عنوان جمهوری عربی سوریه در ماه اوت ۲۰۰۳ ریاست دوره‌ای شورا بر عهده گرفت.
عراق نیز از کشورهایی است که در طول حیات سیاسی‌اش تنها در دو دوره (۱۹۵۷-۱۹۵۸و ۱۹۷۴-۱۹۷۵) به عضویت شورا برگزیده شد و در نتیجه فقط چهار بار بر کرسی ریاست دوره‌ای نشست.
در مقایسه می‌بینیم که ژاپن ۱۰ بار به عضویت دوساله برگزیده شده و ۲۰ بار ریاست دوره‌ای را بر عهده داشته است. می‌توان گفت محیط سیاست بین‌الملل، نقش و اهمیت اقتصادی، سیاسی، منطقه‌ای، میزان هماهنگی یا تنش و تعارض با محیط بین‌المللی و شخصیت رهبران بر انتخاب آنان برای عضویت غیردائمی شورا تأثیر دارد. عضویت و رأی اعضای غیردائمی بر محیط امنیت بین‌الملل تأثیر دارد و اعضای سازمان ملل متحد نمی‌خواهند کشورهایی که خود با امنیت بین‌المللی در حال منازعه هستند، در شورای امنیت نیز عضویت داشته باشند.
ریاست دوره‌ای آمریکا بر شورای امنیت
در طول هفتاد و دو سال عضویت دائمی در شورای امنیت، آمریکا ۶۲ بار ریاست دوره‌ای یکماهه داشته و به عبارت دیگر علاوه بر حق «وتو» که پنج عضو دایمی از آن برخوردارند، در مجموع و عملاً بیش از ۵ سال بر شورای امنیت ریاست کرده است.
طبیعتاً اجرای اهداف و یا برنامه‌ریزی برای رسیدن به اهداف امنیت جهانی از طریق یارگیری و کسب اجماع در شورای امنیت میسر است و قدرت‌های پنجگانه‌ای که دارای حق وتو هستند، سعی می‌کنند از طریق هماهنگی، بخصوص وقتی که ریاست دوره‌ای شورای امنیت را بر عهده دارند، برنامههای خود را پیش ببرند.
صِرف ریاست شورا و ایجاد جو مناسب به تنهایی برای رسیدن به آرای مورد نظر برای کشوری که ریاست را برعهده دارد کافی نیست چرا که اخذ رأی نهایی می‌تواند با حق وتوی یک قدرت بزرگ روبه‌رو و خنثی شود. در عین حال اینکه یک موضوع حیاتی در شورای امنیت مطرح و با رأی وتو مواجه شود آن موضوع را از برنامههای سازمان ملل خارج نمی‌کند، بلکه کشور پیگیری‌کننده می‌تواند مجدداً آن را به صحن عمومی سازمان ملل بکشاند و آرای مجمع عمومی را برای آن مورد خاص پیگیری کند.
رئیس‌جمهور در جایگاه ریاست شورای امنیت
ممکن است این سؤال مطرح شود که آیا مقررات ویژه‌ای وجود دارد که ریاست شورای امنیت را رئیس‌جمهور یک کشور برعهده گیرد؟ در پاسخ باید گفت ریاست شورا قائم به فرد نیست. یک دیپلمات ارشد به عنوان نماینده تام‌الاختیار کشور در سازمان ملل و در مواردی شخص وزیر خارجه یک کشور می‌تواند بر مسند ریاست بنشیند.
در حال حاضر خانم نیکی هیلی سفیر دائمی آمریکا در سازمان ملل است. نیکی هیلی در دوران ریاست دوره‌ای آمریکا در طول ماه سپتامبر (جاری) ریاست شورای امنیت را نیز بر عهده دارد ولی یک یا چند جلسه در مجموع جلسات یک ماهی می‌تواند به ریاست فرد دیگری برگزار شود. در معدودی از موارد به علت اهمیت و حساسیت موضوع، اجلاس شورای امنیت به ریاست یک رئیس‌جمهور و حضور رؤسای جمهور کشورهای عضو تشکیل می‌شود که به آن اجلاس در سطح سران کشورها می‌گویند.
تا سال ۲۰۰۹ اچنین اجلاسی فقط شش بار در تاریخ این شورا سابقه داشته است. اولین باری که اجلاس شورای امنیت در سطح سران کشورها تشکیل شد ۳۱ ژانویه ۱۹۹۲ و تحت ریاست دوره‌ای بریتانیا بود. اهمیت آن اجلاس پس از خاتمه جنگ سرد و طرح امنیت جمعی بود. برنامه اجلاس «مسئولیت شورای امنیت در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی» و حضور سران اغلب کشورهای جهان در اجلاس عمومی زمینه مناسبی برای تشکیل اجلاس ویژه شورای امنیت در سطح سران را فراهم کرده بود.
اما در دو دهه اخیر رؤسای جمهوری ایالات متحده علاقه بخصوصی برای نشستن بر مسند شورای امنیت سازمان ملل از خود بروز داده‌اند. در سال‌های ۲۰۰۹ و ۲۰۱۴ ریاست دوره‌ای آمریکا بر شورای امنیت مقارن شد با ماه سپتامبر. اجلاس شورای امنیت در ماه سپتامبر و معمولاً پس از اجلاس مجمع عمومی است که در آن سران کشورهای دنیا حضور دارند و سخنرانی می‌کنند و بنابراین سران کشورهای متعدد در نیویورک حضور داشتند.
اما علت دیگری که این ماه را برای آمریکایی‌ها برجسته می‌کند وقایع تروریستی سپتامبر ۲۰۰۱ است که در زمان ریاست جمهوری جورج دبلیو بوش اتفاق افتاد. اجلاس شورای امنیت که آمریکا ریاست دوره‌ای آن را بر عهده داشته باشد، در ماه سپتامبر برای آمریکا حساس‌تر است و مستقیماً با مسایل امنیت ملی و منافع این کشور گره می‌خورد. در حالی که ریاست دوره‌ای که در ماه‌های دیگری شروع شود از همین میزان اهمیت برخوردار نیست.
در سال ۲۰۰۹ برای اولین بار خانم سوزان رایس به عنوان سخنگوی شورا اعلام کرد که نشست ۲۴ سپتامبر شورای امنیت به ریاست شخص پرزیدنت باراک اوباما تشکیل خواهد شد. قرار شد که برخلاف سنت معمول، شورا بر کشور خاصی تمرکز نکند و پرزیدنت اوباما موضوع عدم گسترش و خلع سلاح هسته‌ای، تقویت پیمان منع گسترش (ان پی تی)، جلوگیری از قاچاق مواد هسته‌ای، و تأمین امنیت آن مواد را در شورای امنیت مورد بحث و گفت‌وگو قرار دهد. در آن زمان تهدیدات و تحولات اتمی از جانب سرهنگ قذافی، رئیس‌جمهور وقت لیبی و همچنین از جانب کره شمالی از مسائل حاد امنیت بین‌المللی بود.
در اجلاس ماه سپتامبر ۲۰۱۴ نیز ریاست دوره‌ای بر عهده ایالات متحده بود و جلسه ویژه ۲۴ سپتامبر که پس از اجلاس مجمع عمومی تشکیل شد به تهدیدها و اقدامات تروریستی علیه صلح و امنیت جهانی تخصیص یافت. آن جلسه ویژه بار دیگر به ریاست پرزیدنت باراک اوباما اداره شد. به این ترتیب ماه سپتامبر و دوبار ریاست رئیس‌جمهور آمریکا بر یک جلسه ویژه از نشست شورای امنیت تبدیل به سنتی شد که این بار قرار است دونالد ترامپ چهل و پنجمین رئیس‌جمهور آمریکا آن را تکرار کند.
این بار مطابق اعلام نماینده آمریکا در سازمان ملل، رئیس‌جمهور تصمیم دارد بر جمهوری اسلامی ایران، برنامههای موشکی و هسته‌ای و همچنین رفتار منطقه‌ای این کشور تمرکز و به منظور رسیدگی به موارد نقض قوانین بین‌المللی توسط ایران و آنچه که اقدامات بی‌ثبات‌کننده تهران در خاورمیانه نامیده می‌شود، نشست شورا را در سطح سران برگزار کند. این در شرایطی است که آمریکا همین چند ماه پیش عملاً با نادیده گرفتن قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت از توافق اتمی موسوم به برجام که آمریکا نیز آن را امضا کرده بود، خارج شد.
واکنش‌های احتمالی و بهترین انتخاب ایران
بهترین انتخاب ایران حضور در سطحی برابر با سایرین یعنی در سطح رئیس‌جمهور است. نگرانی تبدیل شدن موضع ایران به یک موضع دفاعی بی‌مورد و قابل اجتناب است؛ چرا که ایران می‌تواند حملات متقابلی داشته باشد و الزاماً فقط به دفاع از اتهامات وارد شده نپردازد. در عین حال توسل به تاریخ و تکرار مکرراتی مانند نقش «سیا» در کودتا، و حمایت آمریکا از صدام حسین و غیره موعظه‌ای است که ۴۰ سال تکرار شده است. ایران باید موضعی متناسب با مسائل روز بگیرد. در چارچوب توافق اتمی هنوز ناگفته‌های زیادی مانده و اتفاقاً استدلال‌های محکمی می‌تواند مطرح شود.
در عین حال ایران باید در حدی متناسب و اقناع‌کننده مواضع منطقه‌ای خود را از دیدگاه منافع و امنیت ملی روشن کند و متوجه باشد که به هر حال حضور نخست‌وزیر اسرائیل (اگر تحقق یابد)، برای خوش‌آمدگویی به رئیس‌جمهور ایران نیست. اسرائیل مدعی است که هدف تهدیدات امنیتی ایران است. شاید این بهترین موقعیت برای ایران باشد که با موضع‌گیری منطقی و خط‌کشی بین تهدید و نگرانی امنیتی از خصومت اسرائیل بکاهد.
ایران باید برای یکبار هم که شده اهداف خود را از حضور و نفوذ منطقه‌ای روشن کند و سران اجلاس را متقاعد نماید که چگونه چنین سطحی از حضور تهدید امنیت دیگران نیست و یا اقلاً شرایط مورد نظر خود را برای عقب‌نشینی از آن مواضع مشکل‌آفرین بیان کند.
ایران البته می‌تواند نماینده دائمی خود، غلامعلی خوشرو، را به اجلاس بفرستد. اینکار به معنی پذیرش همه اتهامات خواهد بود و یا جنبه بسیار ضعیف دفاعی/دیپلماتیک خواهد داشت. از آنجا که جلسه در سطح سران دولت‌هاست، حضور خوشرو برای روشنگری در مورد مواضع ایران کافی نیست. او نمی‌تواند به ابتکار خود برای دولت تعهد ایجاد کند در حالی که رئیس‌جمهور هم می‌تواند تعهد بپذیرد و هم در آینده و در صورت محقق نشدن شرایط مطلوب ایران می‌تواند از آن تعهدات شانه خالی کند.
مانع عمده‌ای که رئیس‌جمهور ایران با آن روبه‌رو است سنگینی بار ولایت مطلقه فقیه بر تمام شئونات سیاستگذاری است. در صورتی که حسن روحانی رئیس‌جمهور ایران نتواند پیش از حضور در این اجلاس اجماع راستگرایان و بنیادگرایان اسلامی تهران و قم و مشهد را کسب کند، آن وقت بهتر است اصلاً در اجلاس عمومی سالانه سازمان ملل نیز شرکت نکند. در حقیقت اگر ایران در سطحی کمتر از رئیس‌جمهور در این اجلاس شرکت کند، یک تریبون رایگان را بی‌جهت از دست می‌دهد و این تریبون به صورت یک طرفه و علیه ایران مورد استفاده قرار خواهد گرفت.