سازمانی هفتاد ساله به ناگاه و با تصمیم محمود احمدی‌نژاد، بود و نبودش از دست رفت. سازمانی که قرار بود برای توسعه ایران فکر و برنامهریزی کند به یک معاونت تقلیل یافت، تا داد کارشناسان اقتصادی به هوا برخیزد که توسعه زین پس به آرزویی محال بدل خواهد شد.
این کارشناسان معتقد بودند راه برای گریز از برنامهریزی و برنامه‌پذیری گشوده خواهد شد. منتقدان انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی بر این باور بودند که دولت برای فرار از تیغ نظارت است که بی‌اعتنا به توان کارشناسی سازمان مدیریت و برنامهریزی، آن را منحل کرده است.
انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی برای خیلی‌ها بازگرداندن نظام تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی اقتصاد ایران به دوران عهد قاجار بود. اما ده روزی می‌شود که سازمان مدیریت و برنامهریزی قرار شده تا از خاکستر خود شعله گیرد. با تصمیم و مصوبه دولت حسن روحانی بنا شده است سازمان مدیریت و برنامهریزی احیاء شود.
حسن روحانی قصد کرده است با احیای این سازمان، هم یکی از وعده‌های انتخاباتی خود را، با تأخیری بیش از یک سال، محقق سازد و هم توسعه، برنامهریزی و مدیریت، متولی و سازمانی در گوشه میدان بهارستان تهران برای خود دست و پا کند.
اما بود و نبود این سازمان چقدر در امر توسعه‌یافتگی ایران موثر بوده است؟ این همه هیاهو بر سر بودن یا نبودن سازمان مدیریت و برنامهریزی بر سر چه بود؟
Your browser doesn’t support HTML5
نماگر؛ گفت‌وگوی آرش حسن‌نیا با علی مزروعی، کارشناس برنامهریزی اقتصادی
میهمان «یک ماه یک گفت‌وگو»ی نماگر، علی مزروعی است. او دانش‌آموخته کارشناسی ارشد برنامهریزی اقتصادی از دانشگاه شهید بهشتی تهران است. در ژاپن دوره‌های مدیریت استراتژیک گذرانده و در دولت نخست محمد خاتمی مشاور اقتصادی رئیس جمهوری بوده است.
علی مزروعی در مجلس ششم که با اکثریت اصلاح‌طلبان تشکیل شده بود، نایب رئیسی کمیسیون برنامه و بودجه مجلس را برعهده داشت.
آقای مزروعی، بیش از هفتاد سال است که در ایران تجربه برنامهریزی برای توسعه‌یافتگی داریم، اما پس از این تجربه هفتاد ساله هنوز ایران کشوری در حال توسعه به شمار می‌رود، نه کشوری توسعه‌یافته.
در این میان البته عوامل متعددی در توسعه‌نیافتگی دخیل هستند، اما فکر نمی‌کنید که متهم اصلی یا دست کم ناکام اصلی را باید سازمانی بدانیم به اسم «سازمان برنامه و بودجه» یا «سازمان مدیریت و برنامهریزی» که برای همین امر توسعه در اقتصاد ایران طراحی شد، اما پس از هفتاد سال هنوز توفیقی در این رهگذر نداشته است؟
علی مزروعی: نکته اول این که بر اساس اسناد موجود و تاریخی که می‌شود به آن استناد کرد، مسئله برنامهریزی در ایران نزدیک به هفتاد سال است که پذیرفته شده و به همین منظور سازمان برنامه در سال ۱۳۲۷ پایه‌گذاری شد.
نکته دوم این است که وقتی ما بحث توسعه این که باید یک برنامه توسعه در کشور اجرا شود را مطرح می‌کنیم و پرسش می کنیم که چرا به رغم گذشت بیش از هفتاد سال این مسئله حل نشده، این مشکل به عوامل و علت‌های بسیار زیادی برمی‌گردد که خودش بحث مبسوطی می‌طلبد و نمی‌شود در اینجا مشکل را تنها به سازمان برنامه برگرداند.
نکته سوم این است که هدف تاسیس سازمان برنامه این بود که از درآمدهای نفتی برای پیش‌برد طرح‌های توسعه که عمدتا‌ً طرح‌های عمرانی و زیربنایی کشور بود استفاده شود، ولی به دلیل بی‌ثباتی دولت‌ها و همینطور شرایط مختلفی که به وجود آمد، این امر هیچوقت اجرا نشده و دولت‌هایی که بر سرکار بودند از این درآمد نفتی برای اداره امور استفاده کرده‌اند و به تدریج سازمان برنامه اصلا‌ً از این هدف دور شده و پول درآمد نفت که قرار بود برای طرح‌های عمرانی استفاده شود، در قالب بودجه و برای هزینه‌های جاری، هزینه می‌شود.
متاسفانه این استفاده از درآمد نفت در بودجه، روز به روز افزایش پیدا کرده به گونه‌ای که در سالهای اخیر شاهدیم که بیش از ۸۰ درصد بودجه دولت را درآمد نفتی تشکیل می‌دهد و تنها پس از تامین بودجه اجرایی از طریق درآمدهای نفتی، در صورتی که مازادی به وجود بیاید، این مازاد درآمدی را صرف هزینه‌های عمرانی زیربنایی می‌کنند.
بنابراین ملاحظه می‌شود که به تدریج انحراف بزرگی از مسیر اصلی توسعه که پیش‌بینی شده بود، به وجود آمده است و به نظر من یکی از دلایل اصلی که سازمان مدیریت و برنامهریزی فعلی نتوانست، پیش‌برد توسعهای را در کشور انجام دهد، این است که اصولا درآمدهای موردنظر برای بخش توسعه کشور به تقلیل رسید و امروز می‌شود گفت که بزرگترین مشکل اداره کشور همین نگاهی است که به بحث درآمد نفت و انجام طرح‌های توسعه وجود دارد.
من فکر می‌کنم که سازمان برنامه یا سازمان برنامه و بودجه یا سازمان مدیریت و برنامهریزی در سیر تاریخی خود، مغلوب دولت‌ها شده و دولت‌ها برای اداره امور کشور سعی کردند که درآمد نفت را بیش از این که در کارهای توسعه به کار بگیرند در اداره امور جاری کشور به کار گیرند و نتیجه این بوده که هدف اولیه‌ای که سازمان برنامه برای آن هدف تشکیل شد، عملا‌ً دیگر دنبال نشود و مشکل توسعه‌نیافتگی کشور، همچنان ادامه داشته باشد.
خب آقای مزروعی با احتساب مواردی که شما هم به آن اشاره می‌کنید که اصولا‌ً سازمان برنامه و بودجه یا سازمان مدیریت و برنامهریزی با تعریف اولیه و تعریف وجودی‌اش فاصله بسیار گرفته و دولت‌ها اساسا‌ً آن پول نفتی که قرار بود با آن کار دیگری انجام شود صرف هزینه‌های جاری‌شان می‌کنند، بود و نبود این سازمان چه تفاوتی می‌کند؟ چرا انحلال سازمان توسط دولت آقای احمدی‌نژاد کارشناسان را ناراحت کرد و امروز که تصمیم بر این است که سازمان مدیریت دوباره احیاء شود شماری از کارشناسان و تحلیل‌گران اقتصادی خوشحال شده‌اند و نسبت به آینده اقتصاد ایران، امیدوار هستند؟
ببینید، با همه این بحثی که من کردم، سازمان مدیریت به عنوان یک نهاد فرابخشی و به عنوان مغز تصمیم‌گیری دولت و همینطور مشاور دولت و مجلس عمل می‌کند و دیگر اینکه بر عملکرد دستگاهها در اداره امور و هزینه بودجه، نظارت دارد.
درست است که آن هدف اولیه‌ای که سازمان برایش تشکیل شده بود، الان به آن شکل اولیه دیگر وجود ندارد و دنبال نمی‌شود- البته هنوز هم سازمان مدیریت تلاش می‌کند که به آن هدف برگردد- ولی به نظرم، انحلال این سازمان مغز تصمیم‌گیری دولت را از کار انداخت و دوم اینکه، با تمام مشکلات و مسایلی که وجود دارد، نظارت بر عملکرد دستگاهها را و این که بودجه‌ای که به آنها اختصاص داده می‌شود به چه صورت هزینه می‌شود و چقدر کارآیی دارد، را از بین برد.
انحلال این سازمان به نظر من بزرگترین ضربه را به خود دولت احمدی‌نژاد زد. به گونه‌ای که ما شاهدیم بیشترین درآمد ارزی را در دوره هشت ساله دولت احمدی‌نژاد نسبت به همه سالهای قبل و بعد از انقلاب داشتیم، ولی عملا‌ً شاخص‌‌های اقتصادی کشور رو به قهقرا رفت و کارنامه‌ای که برجا مانده نشان دهنده این است که از این منابع به هیچ وجه به خوبی استفاده نشده و کشور دچار فلاکت و عقب‌ماندگی بیشتر شده است.
بنابراین با همه آن اشکالاتی که می‌تواند وجود داشته باشد، بودن سازمان مدیریت و برنامهریزی بازهم بهتر از نبودن این دستگاه است.
نکته قابل توجه این است که به هر حال طی سال‌ها، انباشتی از دانش و تجربه در این سازمان صورت گرفته بود و این سازمان بهترین کارشناسان کشور را در خود جا داده بود و با همه مسایل و مشکلاتی که در داخل کشور وجود داشت و به رغم تمام عوامل توسعه نیافتگی، این سازمان تلاش می‌کرد تا آنجایی که امکان دارد مسیر اداره کشور را به سمت و سوی درستی ببرد.
به وظایف سازمان مدیریت اشاره کردید. اول، همان بحث برنامهریزی برای توسعه است یا همین نکته که سازمان مدیریت و برنامهریزی را به عنوان مغز متفکر دولت می‌شناسند.
وظیفه دیگر این سازمان، بحث نظارتی بر عملکرد طرح‌های عمرانی و هزینه‌کرد بودجه در این پروژه ها و دستگاه‌هاست.
اما در ساختار حکومتی ایران و به ویژه در ساختار دولت شاهد این هستیم که مثلا‌ً هر وزارتخانه یک معاونت طرح و برنامه یا یک معاونت اقتصادی و برنامه ریزی دارد که کار این معاونت‌ها هم فکر کردن و برنامه ریزی است برای طرح‌هایی که آن وزارتخانه در حوزه کاری خودش دارد.
از طرف دیگر شاهد این هستیم که سازمان‌های نظارتی متعددی نیز، همین وظیفه نظارت بر خرج‌کرد و هزینه‌کرد بودجه را دارند. سازمان بازرسی کل کشور یا دیوان محاسبات که گزارش‌های تلفیق بودجه سالانه را ارایه می‌دهد و سایر نهادهای نظارتی، از جمله این دستگاهها هستند.
فکر نمی‌کنید، این همه تعدد نهاد در حوزه تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی، یک جور موازی کاری باشد؟ این موازی کاری و تعدد نهادها را چطور میتوان توضیح داد؟
در مورد دستگاه‌های اجرایی مثل وزارتخانه‌ها، خب طبیعی است که آنها در هر وزارتخانه‌ای نگاهشان معطوف به پیش‌برد کار آن وزارتخانه است. یعنی می‌شود گفت که یک نگاه بخشی دارند و مسئولان آن وزارتخانه دنبال اجرای برنامه‌های بخشی خودشان هستند.
اما اینها وقتی می‌خواهند بودجه تدوین کرده و برنامه‌هایشان را پیش ببرند تمام اطلاعات و برنامه ریزی خود را بایستی به سازمان مدیریت بدهند و نقش سازمان مدیریت همانطور که گفتم یک مرکز فرابخشی است، که اتفاقا‌ً کار تلفیق و سازماندهی این مجموعه برنامه‌های بخشی را با توجه به منابع و امکاناتی که کشور در اختیار دارد، انجام می‌دهد.
از همین منظر است که نقش سازمان مدیریت بسیار اهمیت پیدا می‌کند که نگاهی جامع‌نگر و فرابخشی را برای دولت به همراه می‌آورد. دولت در سایه این جمع‌بندی است که می‌تواند مجموعه نیازها و امکانات کشور را به سمت برنامه ریزی پیش ببرد. در حالی که اگر دولت بخواهد تنها به دستگاه‌های اجرایی و وزاتخانه‌ها، اتکا کند، خب طبیعی است که هر وزارتخانه‌ای دنبال این است که بیشترین امکانات را در اختیار خودش بگیرد برای اینکه برنامه‌های بخشی خود را دارد.
ولی این سازمان مدیریت است که تمام این برنامه‌ها را تلفیق یا تعدیل می‌کند و اجازه می‌دهد که کشور رشدی همه جانبه داشته باشد.
هم به صنعت، هم به کشاورزی و هم به بخش خدمات، نگاه می‌کند به طوریکه میتوان سازمان مدیریت را یک سازمان جمع کننده دانست و همانطور که گفتم به عنوان مغز تصمیم‌گیری دولت عمل می‌کند، ضمن اینکه به عنوان مشاور خوبی برای دولت و مجلس، نیز نقش ایفا می‌کند.
اگر نظام تصمیم‌گیری از مسیر سازمان مدیریت عبور کند، ما شاهد آن نخواهیم بود که نگاه‌های بخشی و یک‌طرفه بر اداره کشور حاکم باشد.
دستگاه‌های نظارتی مثل سازمان بازرسی یا دیوان محاسبات و دیگر دستگاه‌هایی که وجود دارند، بیشتر گزارش تهیه می‌کنند و البته با این گزارش‌ها می‌توانند کمک کند به این که سازمان‌های اجرایی چقدر و تا چه اندازه در مسیر درست هزینه‌کرد بودجه حرکت کرده‌اند، ولی این دستگاهها تصمیم‌گیر نیستند.
مهمترین مزیتی که سازمان مدیریت دارد این است که تخصیص بودجه را بر پایه نظارت انجام می‌دهد. یعنی این سازمان، تنها نظارت نمی‌کند. گزارش‌های فصلی از عملکرد دستگاهها و همینطور پیشرفت و وضعیت طرح‌های عمرانی تهیه می‌کند و برپایه آن گزارش‌های عملکرد اگر هزینه‌کرد بودجه درست انجام شده باشد، دوباره بودجه را تخصیص می‌دهد و اگر نشده باشد جلوی هرز روی منابع را می‌گیرد.
یعنی این سازمان مدیریت است که می‌تواند قدم به قدم هزینه‌کرد بودجه را بر پایه قانون بودجه کنترل کند.
این سازمان می تواند بر اینکه بودجه حتما‌ً در مسیر درستی هزینه شده باشد، نظارت کند. ولی دستگاه‌های دیگر فقط گزارش‌دهنده هستند، طبعا‌ً اگر انحراف‌های بزرگی از هزینه‌کرد بودجه ببینند که از مسیر تعیین شده دور شده‌اند و فسادی مشاهده‌کردند، می‌توانند جلوی آن را بگیرند و برخورد کنند.
شما در چهار سال مجلس ششم، نایب رییس کمیسیون برنامه و بودجه بودید. کمیسیونی که بیشترین تعامل و ارتباط را با سازمان مدیریت و برنامه ریزی و به خصوص در ایام بررسی و تدوین بودجه دارد.
در عین حال مهمترین وظیفه این سازمان در تمام این سالهای فراز و فرود فعالیت سازمان، همین تدوین سند بودجه بوده‌است. به باور شما و با توجه به تجربه شخصی شما چقدر بودجه‌هایی که این سازمان به مجلس آورده و می‌آورد با همین ویژگی‌هایی که نام بردید نزدیک بوده‌است؟ یعنی بودجه ای بوده که دچار بخشی نگری نبوده، آمایش سرزمین در آن لحاظ شده بوده و بودجه‌ای عملیاتی و تراز و در مجموع بسامان محسوب می‌شده است؟
این سئوال‌هایی که شما می‌کنید، هریک بحث‌های جداگانه را می‌طلبد. برای اینکه طرح آمایش سرزمین، بحث‌های بسیار مفصلی دارد و سال‌هاست که در سازمان مدیریت و برنامهریزی روی آن کار می‌شد تا تبدیل به یک طرح ملی شود ولی نشد.
در دوره‌ای که ما در مجلس بودیم، در دولت آقای خاتمی خیلی روی این طرح کار کردند و قرار بود این طرح در برنامه پنجم عملیاتی شود که اصلا‌ً با انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی طرح آمایش سرزمین، فراموش شد.
همینطور درباره بودجه عملیاتی در دوره‌ای که ما در مجلس بودیم، در دولت آقای خاتمی کارهای مقدماتی انجام گرفته بود و قرار بود که در سالهای ۸۴ به بعد این بودجه عملیاتی مبنای بودجه ریزی در کشور شود که باز با انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی عملا آن برنامه نیز منتفی شد.
اما اگر بخواهیم درباره نظام بودجه ریزی ایران بحث کنیم و این که چقدر سازمان مدیریت و برنامه ریزی در این امر موفق بوده، باید به دو نکته اشاره کنم. یکی اینکه با انحلال سازمان برنامه و بودجه، دیدیم که چه بلایی بر سر هزینه بودجه در کشور توسط دولت احمدی‌نژاد به وجود آمد. وقتی آقای احمدی‌نژاد بر سر کار آمد در همان سال اولی که می‌خواست بودجه را به مجلس بدهد گفت من می‌خواهم کاری کنم که بودجه در یک برگ آ-چهار تهیه شود و برای همه مردم ایران قابل فهم باشد یا مثلا‌ً گفتند که بودجه در یک دفترچه‌ای جا بگیرد و مردم ایران همه، این بودجه را توی جیبشان بگذارند و آن را بفهمند.
خب این یک آرزوی محال و ناشدنی بود و نتیجه‌اش هم این شد که به رغم درآمد بیش از ۷۰۰ میلیارد دلاری نفت در آن هشت سال، کشور هیچ پیشرفتی نکرد. برای این که اصلا‌ً این آرزو به نظر من آرزوی باطلی بود.
بودجه‌ریزی و قانون بودجه یک امر تخصصی است و آنقدر که بودجه ایران در گذر سال‌ها با جزئیات بسیار تهیه و بزرگ شده است، میتوان گفت حتی بسیاری از کسانی که در دستگاه‌های اجرایی کار می‌کنند یا افرادی که دانش اقتصادی دارند هم نمی‌توانند به کلیات و جزئیات بودجه صورت مسلط شده و آن را بفهمند.
بر پایه همین نگاه فکر می‌کنم میتوان آن نکته دوم را گفت که در سال‌هایی که بنده در مجلس بودم و همینطور در سالهای بعد تا زمانی که سازمان مدیریت و برنامهریزی، بودجه کشور را تنظیم می‌کرد و از طریق دولت، لایحه بودجه به مجلس می‌آمد، حداکثر مانوری که نمایندگان می‌توانستند برای تغییرات در بودجه انجام دهند کمتر از ۵ درصد بود.
و اتفاقا به نظر من، آن میزان تغییراتی را هم که نمایندگان بر اساس خواسته‌های محلی و منطقه‌ای‌شان در بودجه اعمال می‌کردند می‌شود گفت که بهینه نبود و بودجه را از بهینه بودن خارج می‌کرد.
البته خود بحث اجرای بودجه هم یک مسئله بعدی است که جای بحث دارد. ولی من بر پایه تجربه خودم می‌گویم کاری که سازمان مدیریت و برنامه ریزی انجام می‌داد به طور نسبی کار بسیار خوبی بود که به لحاظ کارشناسی، قابل دفاع بود.
البته پیشتر هم گفتم، مشکل بزرگی که در کشور به وجود آمده و سازمان مدیریت و برنامه ریزی هم تلاش می‌کند این مشکل را کم کند، این است که تقریبا ۸۰ درصد منابع بودجه باید از ناحیه نفت تامین شود و امکان زیادی برای پیش‌برد مسایل توسعهای در بودجه باقی نمی‌گذارد.
سازمان مدیریت و برنامه ریزی در سالهای قبل از دولت احمدی‌نژاد تلاش زیادی کرد تا بتواند با کوچک کردن دولت، حجم بودجه جاری را کم کند. ولی خب می‌دانیم باز این تلاش هم با انحلال سازمان مدیریت از بین رفت و حجم دولت در هشت سال گذشته متاسفانه افزایش پیدا کرده به طوریکه الان در بودجه‌ای که دولت آقای روحانی برای سال ۹۳ ارائه کرد، کاملا‌ً مشخص است که هزینه جاری دولت به نسبت گذشته افزایش پیدا کرده است.
به هر حال از آنجا که هزینه جاری، همیشه خشک است و خیلی قابل انعطاف نیست و به دولت و کشور تحمیل می‌شود، سازمان مدیریت تلاش می‌کند تا آنجایی که می‌شود این هزینه جاری را ببندد تا امکانی هم برای هزینه‌های عمرانی پیدا کند.
در دوره مجلس ششم، آنچه که سازمان مدیریت و برنامه ریزی به عنوان بودجه به مجلس می‌داد، خیلی منطقی‌تر و کارشناسی‌تر از تجربه‌ای بود که در دوره احمدی‌نژاد انجام شد، هرچند دولت احمدی‌نژاد هم در سیر عملی فعالیت خود ناچار شد تا به همان نظام بودجه‌ریزی سابق برگردد و از باقی‌مانده کارشناسان سازمان مدیریت و برنامهریزی در معاونت نظارت و راهبردی خودش استفاده کند. به نظرم در سالهای آخر دولت احمدی‌نژاد به هر حال نظام بودجه ریزی خیلی تفاوتی با قبل نداشت.
آقای مزروعی، این روزها تصمیم کلی گرفته شده تا سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور دوباره احیاء شود. اگر قرار بود از علی مزروعی که سابقه حضور و فعالیت در دولت و مجلس را دارد که از قضا همکاری نزدیکی با سازمان مدیریت و برنامهریزی داشتید، پرسیده شود که یک نکته و یک توصیه برای احیای این سازمان داشته باشد، آن نکته و توصیه چه خواهد بود؟
من احیای تشکیلات این سازمان را مثبت می‌دانم. اما نکته‌ای که به نظر من در احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید به آن توجه شود، وضعیت نیروهای کارشناسی است که در این سازمان بایستی حضور داشته باشند و به کار گرفته شوند. شاید در این احیاء سازمان مدیریت بایستی یک بازنگری اساسی در میزان نیروهایش به لحاظ کمی و کیفی داشته باشد.
من فکر می‌کنم که سازمان مدیریت بایستی در این احیاء با آزمونی که به عمل می‌آورد و دعوتی که می‌کند از کیفی‌ترین نیروهایی که می‌توانند در زمینه مدیریت و برنامهریزی کشور کمک کنند، استفاده کرده و در عین حال تعداد نیروهایش را می‌تواند تقلیل دهد. یعنی یک سازمان کم‌تعداد اما با نیروهای کیفی قوی تشکیل شود.
به نظر من در این احیایی که صورت می‌گیرد، اصلی‌ترین موضوعی که بایستی مورد توجه کسانی که مسئولیت احیاء را به دست می‌گیرند باید به آن توجه کنند، نیروهای زبده کارشناسی است که باید در این سازمان جمع شود. نیروهایی که به لحاظ سواد، دانش و تجربه جامع‌نگر باشند و اینها بتوانند در کنار هم، امر توسعه را در کشور برنامهریزی کنند و مهمترین اصل به نظر من همین نیروهایی است که قرار است در این سازمان فعالیت کنند.
من فکر می‌کنم به هر حال احیای این سازمان یک قدم بسیار موثر و مفیدی بود که توسط دولت روحانی برداشته شد و بایستی امیدوار باشيم که با توجه به مجموعه شرایطی که در داخل و خارج، کشور ما با آنها مواجه است، سازمان بتواند نقش موثر و مفید خودش را در هدایت امور کشور به نحو بهینه‌ای داشته باشد.