نگاه فریدون خاوند: «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، که اهداف آن سی‌ام مرداد ماه به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، مخالفت بخش گسترده‌ای از محافل دانشگاهی و کارشناسی جمهوری اسلامی را بر انگیخته است.
شماری از دانشگاهیان این طرح را عوام‌زده و مغایر با سیر تحول بانکداری در مقیاس جهانی توصیف کرده‌اند، و پنج رئیس کل پیشین بانک مرکزی نیز در نامه‌ای به محمدباقر قالیباف رئیس دستگاه مقننه در مورد پیامدهای تصویب نهایی چنین طرحی هشدار داده و خواستار متوقف شدن فرآیند تقنینی آن شده‌اند.
بانکداری مرکزی در خدمت گسترش فقر و فساد
نظام کنونی بانکداری جمهوری اسلامی ملغمه‌ای از قوانین بر جای مانده از دوران پیش از انقلاب و تغییرات بعدی آنها (به ویژه «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب تیرماه ۱۳۵۱) و نیز قوانین بعد از انقلاب که «قانون عملیات بانکی بدون ربا» مهم‌ترین آنها است.
با این زیربنای حقوقی فاقد انسجام، و سقوط فاجعه‌آمیز سطح کارشناسی، نظام بانکی ایران که در دهه ۱۳۴۰ خورشیدی از موقعیتی درخشان در دنیای در حال توسعه برخوردار بود، به ویرانکده کنونی بدل شده است. ریشه‌های این سقوط را به ویژه در تحولات بانک مرکزی می‌بینیم که، بر خلاف آنچه در چهل سال گذشته در بخش بزرگی از جهان گذشت، نتوانست به استقلال حتی در سطوح نسبی دست یابد، بیش از بیش در گرداب ناکارآمدی و نبود شفافیت و عدم پاسخگویی فرو رفت و به عاملی ویرانگر در زندگی اقتصادی و اجتماعی کشور بدل شد.
در این نوشته ما تنها به بانکداری مرکزی در جمهوری اسلامی، و آنچه در طرح مورد نظر برای آینده آن پیش‌بینی شده، می‌پردازیم.
در همه قطب‌های صنعتی دنیا (آمریکا، منطقه یورو، انگلستان و غیره)، استقلال بانک مرکزی از همان صلابت و اعتباری برخوردار است که استقلال دستگاه قضایی و یا اصل تفکیک قوا. شمار روزافزونی از کشورهای در حال توسعه نیز، در ۴۰ سال گذشته، استقلال بانک مرکزی را مؤثرترین راه مقابله با آفت تورم تشخیص داده‌اند.
در عوض اگر بانک مرکزی از اقتدار لازم برخوردار نباشد، به ناچار به مطالبات یک دولت بی‌بندوبار و پرهزینه تسلیم می‌شود، با تأمین کسری بودجه دولت از راه چاپ اسکناس (یا راه‌هایی مشابه آن) به افزایش حجم نقدینگی در جامعه، بدون توجه به واقعیت‌های اقتصادی، تن در می‌دهد، ثبات قیمت‌ها را متزلزل می‌کند، پول ملی را از اعتبار می‌اندازد، و اعتماد را هم در درون کشور و هم در روابط بین‌المللی آن از میان می‌برد.
این همان وضعیتی است که بانک مرکزی جمهوری اسلامی به آن گرفتار شده و به دلیل ضعف خود به فشارهای دولت و مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود. اگر نرخ تورم در ایران در چهار دهه گذشته، جز در موارد استثنایی، دو رقمی بوده و چندی است در سطح بالای ۴۰ درصد (بر پایه ارقام رسمی) جا خوش کرده، دلیل اصلی آن را در نبود استقلال بانک مرکزی بجویید. به بیان دیگر بانک مرکزی جمهوری اسلامی با سیاست‌های خود در عرصه پولی، و شکست بسیار سنگین آن در مبارزه با تورم، آن هم طی یک دوره ۴۰ ساله، یکی از عوامل اصلی فرو غلطیدن جامعه ایران در گرداب فقر است.
اگر پول ملی ایران در چهار دهه گذشته این همه بی‌مقدار شده و در گروه ضعیف‌ترین ارزهای جهان جای گرفته، مسئول اصلی آن نیز بانکداری مرکزی جمهوری اسلامی است. «ارز شناور مدیریت‌شده»، که سیاست رسمی بانک مرکزی در مدیریت موقعیت بین‌المللی ریال است، در عمل اعتماد جامعه ایرانی به پول ملی را، که ستون اصلی حاکمیت اقتصادی هر کشوری است، یکسره بر باد داده و راه را بر دلاریزاسیون کشور گشوده است، به این معنا که اسکناس سبز آمریکا را به مبنای تعیین ارزش واقعی کالاها و یا وسیله پس‌انداز بدل کرده است.
و سر انجام (نکته‌ای که گاه از یاد می‌رود) نقش بانک مرکزی جمهوری اسلامی در گسترش فساد و ایجاد نابرابری‌های اجتماعی است. در ۴۰ سال گذشته، نظام بانکی کشور که ساماندهی آن با بانک مرکزی است، عملاً به یک دستگاه عظیم زاینده رانت برای صاحبان نفوذ و «آقازاده‌ها» بدل شده است.
با توجه به اینکه نرخ بهره در ایران منفی است (زیرا جز در موراد استثنایی از نرخ تورم پایین‌تر است)، کسانی که از تسهیلات بانکی برخوردار می‌شوند به یک رانت بسیار آسان دست پیدا می‌کنند. «آقازاده‌ای» را در نظر بگیرید که ۱۵ سال پیش با استفاده از روابط خود ۲۰ میلیارد تومان از بانک وام گرفته، این پول را در بازار ارز به کار انداخته و ارز خریداری شده را به بانک‌های خارج از کشور واریز کرده است.
به بیان دیگر سیاست بانک مرکزی در زمینه نرخ بهره و پایین نگهداشتن مصنوعی نرخ ارز (از راه تزریق ارز در بازار) زمینه دستیابی اقلیت صاحب نفوذ به یک رانت کلان و بی‌دردسر را در کشور فراهم آورده است. در واقع نهادی که می‌بایست قبله اعتماد مردم باشد، به اهرمی در خدمت گسترش فقر و فساد بدل شده است.
از چاله به چاه
«طرحی که بررسی و تصویب آن در دستگاه مقننه مراحل نخست را از سر گذرانده، سابقه‌ای نسبتاً طولانی دارد. از ۱۲ سال پیش به این سو این طرح با عنوان‌های گوناگون عرضه شد و سر انجام در اول خرداد ماه سال جاری با عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در کمیسیون اقتصادی مجلس به تصویب رسید، ۲۵ خرداد به منظور بررسی در صحن علنی مجلس ارائه شد و، همانگونه که گفتیم، اهداف آن ۳۱ مرداد ماه به تصویب نمایندگان رسید.
مدافعان طرح مورد نظر ادعا می‌کنند که تصویب نهایی آن فصل تازه‌ای را در تاریخ بانکداری ایران رقم خواهد زد. با این حال شواهد گوناگون نشان می‌دهند که با تبدیل این طرح به قانون، نظام بانکی کشور حتی از آنچه هست بدتر خواهد شد. در این جا تنها به آنچه این طرح بر سر بانکداری مرکزی خواهد آورد می‌پردازیم و خواهیم دید که با تصویب آن، بقایای همان استقلال ظاهری و نیم بند نیز به باد خواهد رفت:
یک) تجربه نیم قرن گذشته نشان می‌دهد که مسئولیت بانک مرکزی باید بر مبارزه با تورم متمرکز باشد. اگر قانون، در کنار این مأموریت اصلی، مأموریت‌های دیگری را بر دوش بانک مرکزی قرار دهد، حفظ تعادل میان آنها دشوار می‌شود و دستیابی همزمان به هدف‌های گوناگون می‌تواند نقش این نهاد را با ابهام و حتی تناقض روبه‌رو کند.
در ماده سه طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، بانک مرکزی علاوه بر «کنترل تورم و ثبات سطح عمومی قیمت‌ها»، حمایت از «رشد اقتصادی و اشتغال» را نیز بر عهده دارد. در شرایطی ویژه (مانند آنچه در اوج همه‌گیری کووید-۱۹ اتفاق افتاد)، بانک‌های مرکزی می‌توانند به گونه‌ای استثنایی برای مبارزه با بیکاری و حفظ قدرت خرید انعطاف‌هایی را بپذیرند. ولی در شرایط عادی نقش اصلی بانک مرکزی حفظ ثبات قیمت‌هاست، ولو به قیمت کاهش نرخ رشد و حتی ایجاد رکود، وگرنه اختلاط هدف‌ها پیش می‌آید و حکمرانی بانک مرکزی با مشکل روبه‌رو می‌شود، تا جایی که ممکن است حتی استقلال آن در برابر فشارهای دولت، که اغلب خواستار حفظ رشد اقتصادی به بهای اوج‌گیری نرخ تورم است، از میان می‌رود.
دو) در طرح مورد بررسی مجلس، برای رئیس کل بانک مرکزی اقتداری باقی نمی‌ماند که بتواند با تکیه بر آن از استقلال نهاد زیر رهبری‌اش در برابر فشارهای دستگاه اجرایی دفاع کند. در واقع انتصاب و عزل رئیس کل بانک مرکزی با رئیس‌جمهور است.
از سوی دیگر وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه، دو عضو سنگین وزن تیم اقتصادی دولت، در تمام ارکان بانک مرکزی حضور دارند و در تصمیم‌گیری شرکت می‌کنند.
از سوی دیگر یک «مجمع عمومی» به ریاست رئیس‌جمهور و با عضویت وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه در رأس بانک مرکزی قرار دارد و عملاً سکان تصمیم‌گیری را به زیان رئیس این نهاد در اختیار دارند.
در این شرایط از استقلال بانک مرکزی و اقتدار رئیس کل آنچه بر جای می‌ماند و این نهاد چگونه می‌تواند در برابر درخواست‌های دولت مقاومت کند؟
سه) و سر انجام این که «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» یک «شورای فقهی» را، که پیش از این نقش مشورتی داشت، به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی جمهوری اسلامی تعیین می‌کند (در کنار مجمع عمومی، هیئت نظار و هیئت عالی).
بدین‌سان یکی از خواست‌های دیرینه جناح اصولگرای جمهوری اسلامی در مورد بازسازی بانک مرکزی بر پایه مبانی شریعت، جامعه عمل به خود می‌پوشد. «شورای فقهی» از اختیاراتی گسترده برخوردار است، از جمله نظارت بر عملکرد نظام بانکی و نیز نظارت بر کلیه بخشنامه‌ها مقررات بانکی.
در نامه اعتراضی خود به محمدباقر قالیباف رئیس قوه مقننه، پنج رئیس‌کل پیشین بانک مرکزی در مورد تبدیل «شورای فقهی» از حالت مشورتی به مهم‌ترین رکن بانک مرکزی می‌نویسند: «ایجاد این رکن با اینهمه اختیارات ناقض اختیارات و مسئولیت‌های شورای نگهبان و مخالف قانون اساسی است... به علاوه این اختیارات وسیع اختیارات و مسئولیت‌های دیگر ارکان بانک را مخدوش نموده و معلوم نیست چه کسی مسئول سیاست پولی کشور است... معلوم نیست با چه منطقی در اینجا شورای فقهی به عنوان رکن بانک مرکزی پیش‌بینی شده و به نحوی مسئولیت سیاست پولی و اقتصادی و کنترل تورم و نقدینگی را بر عهده گرفته است...»
